服務行政視野中的居住證制度研究

【摘 要】暫住證制度片面強調對流動人口的強制管理，違背了服務行政的時代理念，取而代之的居住證制度則充分展現了政府的服務職能，因而具有進步性；但作為一項正在成長的制度仍需要完善，本文論證了居住證制度產生的必然性，并以《武漢市居住證管理暫行辦法》為例進行規范分析，提出了居住證制度完善的改革思路。

【關鍵詞】居住證；服務行政；完善

一、導論

隨著改革開放的不斷深入，流動人口這一特殊群體的規模日益擴大，據國家統計局網站發布的2011年我國人口總量及結構變化情況數據顯示，2011年我國流動人口數量為2.30億，比2010年增加828萬人，在城鄉二元結構尚未完全改變的社會體制下，作為我國社會主義現代化建設的有生力量，流動人口的存在及其壯大為當前的城市管理帶來嚴峻的挑戰，由于過度注重對流動人口進行強制管理而忽略了流動人口權益的保障，曾經的暫住證制度在強烈的質疑聲中淡出歷史舞臺，取而代之的居住證制度則以服務型管理為價值導向逐步走向公眾視野，居住證是在我國經濟體制轉軌的社會背景下政府對流動人口進行管理的衍生物，是由一系列流動人口管理制度演化而來的。該制度為流動人口的管理搭建了人性化的政策平臺。

目前我國已有廣西、安徽、陜西、山東、甘肅等省份宣布已經或者即將實施居住證制度，從已經出臺的相關規范分析，居住證制度規定了流動人口可以享有的公共服務及權益范圍，進一步淡化了城鄉居民在社會福利待遇方面的差別，有利于促進城鄉人口之間的融合，但就制度本身而言，居住證制度仍然需要更加合理和完善的規范設計，才能最大程度發揮其社會效能，進而為我國的戶籍改革奠定良好的社會基礎，本文主要以2011年3月15日實施的《武漢市居住證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》為研究文本，著重對《暫行辦法》進行規范性分析，并對相關制度的建設提出合理化的對策。

二、居住證制度是公共行政職能轉換的必然選擇

盡管我國現行憲法并沒有賦予公民遷徙自由權，但我國于1998年10月5日在聯合國總部簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第12條明確規定，“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”，我國憲法學者在遷徙自由權入憲的問題上基本達成了肯定的共識，對流動人口實行暫住證制度管理的做法限制公民在不同地域之間的自由流動，一定程度上侵犯了公民的遷徙自由權，更重要的是從暫住證的功能來看，暫住證是行政機關予以準許持證者從事特定活動的證明文件，流動人口如果要參加駕校培訓、買車、按揭貸款甚至四六級考試、注冊會計師等大型考試，都必須持有暫住證，這些規定無不折射出行政部門對流動人口進行強制性管理的傳統的行政理念，而且政府部門執法方式粗暴，甚至把暫住證作為部門創收的工具，嚴重地侵犯了流動人口的合法權益，這些都成為暫住證制度廣為詬病的硬傷。那么，在流動人口的管理方面行政機關究竟應該進行怎樣的定位？對這個問題的回答涉及到政府的價值定位問題。政府的價值是指作為客體的政府對于作為主體的國家和公民的意義和需要的滿足，從政府和國家的關系來看，政府的價值主要體現為實現統治階級的意志和利益，從政府和公民的關系來看，既然公民將自己的一部分權利讓渡給政府以便其保護自身利益，政府的價值就在于政府必須具有管理和服務功能以促進和確保公共福利，維護和發展公共利益。從上述原理可得知，流動人口的管理事關這一群體的重大權益，政府必須轉變公共行政管理職能，以服務流動人口為中心，積極回應公眾的訴求，及時調整自己的公共政策，以便更好地為流動人員服務，而不是視他們為洪水猛獸，步步為營，這正是居住證制度出臺的必然所在。居住證制度和暫住證制度的最大的區別在于價值取向不同。暫住證制度立法主要是為公安機關治安管理服務的，以管理為主旨，有明顯的“重管理輕服務”、“重義務輕權利”傾向，而居住證制度立法是以服務管理、權利保障為主旨，強調服務和管理并重，根據“權利與義務對等”等原則進行具體制度設計；在平等人權觀念深入人心的背景下，如果政府固守傳統的管制流動人口方式，勢必會激化公眾對政府的不滿情緒，加深政府的信任危機，實施居住證制度則可以滿足流動人口多方面的利益訴求，適應了建設服務型政府的要求，是新形勢下政府決策的必然選擇。

三、規范分析《暫行辦法》的制度特征

1．立法價值體現服務型管理理念。許多學者認為，居住證制度取代暫住證只能作為新一輪戶籍制度改革的過渡性手段，其功用的指向性較強，盡管如此，居住證制度的規定可以讓流動人口在一定程度上享受和當地居民同等的福利待遇，尤為重要的是居住證制度在立法價值取向上凸顯了服務型管理的行政理念。這一理念在《暫行辦法》中體現的比較深刻。《暫行辦法》第四條規定，“《武漢市居住證》是非本市戶籍人員在本市居住和享有居住地公共服務的合法憑證。”該條直接將居住證與公共服務相掛鉤，蘊含了政府部門對流動人口進行服務管理的行政理念，即不再一味地強調強制管理，而是著重要求政府為流動人口提供公共服務，滿足流動人口對公共物品的一般需求。當前，世界上許多國家都在積極重建政府與公民的關系，擴大政府與公民的信息溝通渠道，根據公民的普遍需求決定政府提供什么服務以及如何提供服務，為此，中共十七大報告也提出了建設服務型政府的目標和任務，《暫行辦法》以規范的形式踐行了這一先進的行政理念，值得肯定。

2.適用對象范圍具有廣泛性。相對于其他省市的立法而言，武漢市人民政府出臺的《暫行辦法》在適用對象方面并沒有做出明確的限制，將享受流動人口福利待遇的門檻降低到普通民眾都能夠承受的水平，使武漢市政的公共服務可以最大程度地惠及到非武漢市戶籍的流動人口。如《暫行辦法》第十四條規定，“年滿16周歲的非本市戶籍人員，因務工、經商、就學等擬在本市居住30日以上的，應當按照本辦法的規定申請辦理居住證；申請辦理居住證的，不再另行辦理居住登記。”該條將辦理居住證的條件僅僅局限在年齡及居住期限兩個方面，對流動人口的道德品行、職業性質、社保繳費情況、住所等情況不做統一要求，這樣的規定充分顯示出武漢這座中部中心城市以更寬博的胸懷吸引優秀人才參與城市建設的姿態，使流動人口權益的平等保障具有相應的規范依據。

3．權益保障內容具有現實性。《暫行辦法》第二十一條以列舉的方式規定了持居住證的流動人口可享有的九項具體的公共服務，涉及到社會保險、子女教育、計劃生育服務、醫療服務、職業培訓等多個方面，這些服務事項與流動人口的生活休戚相關，在城市公共資源有限的情況下，上述服務事項保證了流動人口生活的基本需要，也是武漢市政府基于自身經濟、文化發展的實際狀況對流動人口做出的服務承諾，既不顯得空泛，又不過于狹隘，尤其在法律保障方面，《暫行辦法》第三十四條明晰了政府機關及其工作人員違反規定所應承擔的法律責任。從另外一個方面來看，上述設定從反面設定了政府機關為流動人口提供公共服務的職責，從而使流動人口的權益切實可行。

四、進一步完善《暫行辦法》的改革思路

1．擴大公眾立法參與。以政府規章形式出臺的《暫行辦法》一共六章三十七條款，其內容基本涉及到流動人口管理的方方面面，然而一紙《暫行辦法》終究也無法承載流動人口過多的權利期待，《暫行辦法》所賦予流動人口的權益更多還是基于政府的制度選擇，權益的種類以及范圍由政府根據城市管理和服務的限度所決定，由于在整個立法過程中流動人口參與行政決策的廣度和深度直接影響著他們自身的權益得失，因此，建議政府在相關立法的完善中為流動人口提供參與行政行為的條件和機會，讓流動人口享有的權益更加具體和真實，避免流動人口在政府決策中因話語權的缺失而無法獲得利益博弈的有利地位。

2．選擇自由管理方式。《暫行辦法》對流動人口的管理采取兩條線的做法，即區分不同情況要求流動人口辦理居住登記及申領居住證，凡是在市行政區域內擬居住3日以上30日以下的，包括探親、訪友、旅游、出差、就醫在內的流動人員都應該申報居住登記；凡是居住30日以上的，包括務工、經商、就學等在內的流動人員應該申辦居住證。居住證制度的本意是為流動人口提供更加完善的公共服務，如何在管制和服務的張力中尋求適當的平衡是政府需要謹慎對待的問題，就兩者的關系而言，管制是手段，服務是目的，管制松弛有度，服務才能落到實處。《暫行辦法》的規定采取強制的手段為流動人口提供公共服務，這種一刀切的做法依然將流動人口作為管理的客體，無視流動人口自由選擇的權利，申而言之，流動人口應該有權利決定是否接受居住證管理服務，而不是被動地納入到公共服務管理體系之中，強制的結果只會適得其反，相對人會因為程序繁瑣不愿登記或者申領居住證，政府部門則因為難以落實登記情況會承擔行政失職的責任，從這個意義上講，《暫行辦法》的規定具有立法浪漫主義的特質，這也是目前地方政府實施居住證制度的通弊所在。如果將“當為模式”轉化為“可為模式”，賦予流動人口自由選擇公共服務的權利，則更直接體現政府行為的服務職能。

3．提高立法語言精度。法與語言之間的關系密不可分，所有的法律規范都以語句的形式表達，可謂語言之外不存在法，法律規范只有以一般人能夠獲得最低限度的理解的方式表達出來，才能實現法律調整社會關系的任務，因此，法律工作者必須努力保持專業術語的可理解性和明確性，避免法律術語成為普通民眾不可逾越的語言障礙。如果以這樣的標準來評價，我們會發現《暫行辦法》中的語言有許多改進的空間，如《暫行辦法》第二十條對“市、區人民政府有關部門和承擔公共服務職能的機構以及商業服務組織”就缺乏明確的界定；第二十一條規定了居住證持有人的可享有的十項公共服務，但九項都采用了“準用性法律規范”的表達方式，這些服務的享有必須符合“規定”的條件，至于規定為何《暫行辦法》則語焉不詳，這就為執法部門的管理帶來極大的操作空間，而流動人口享有的服務很可能因為這樣那樣的“規定”大打折扣，甚至淪為一紙空文。所以，建議立法者努力提高法律語言的準確性，以免給適法者和守法者帶來困擾和不便。

4．優化行政處罰措施。《暫行辦法》第五章詳細規定了對違反居住證制度規定的相關人員實施法律制裁的形式，其中針對流動人口的制裁規定有三條，多為行政處罰措施，且都涉及到財產罰的內容，這種相對單一的處罰形式有諸多弊端，對于流動人口而言，無疑增加其經濟負擔，對政府部門而言，容易落下政府靠管理搞創收的口實，加速公共行政信任的危機，這種無形的損失無法估量，為避免重蹈暫住證制度覆轍，建議立法減少行政罰款的種類及數額，增加聲譽罰的種類，并將相關的處罰決定載入公民信用檔案，通過這種方式增加政府與流動人口之間的相互信任，促使流動人口加強自律，以充分實現居住證制度的服務功能。

參 考 文 獻

[1]中國網．2011年我國人口總量低速增長、流動人口繼續增加．

2012-01-18

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