基于運籌學下的公共政策制定探析

【摘 要】公共政策制定是公共政策系統運行中的首要環節，在公共政策系統運行中起著主導的作用。公共政策是為了解決一定的社會問題而采取的行動，如果運用合理的政策對社會發展會有極大的促進作用。本文試用運籌學的系統理論來分析如何制定好的公共政策，為構建服務型政府提供良好的途徑。

【關鍵詞】公共政策制定；運籌學；服務型政府

一、公共政策與運籌學的理論概述

1．公共政策與公共政策制定。對于公共政策的定義，目前無論是國內學術界還是國外學術界并未達成統一的共識，仍然是仁者見仁智者見智。我國學者對公共政策的定義主要有：寧騷認為：“公共政策是公共權力機關經過由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。”陳振明認為：“政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”陳振明教授相繼對公共政策制定也給出了自己的觀點，把它理解為政策形成或政策規劃，指從問題界定到方案抉擇以及合法化的過程。

2．運籌學系統理論。運籌學問題和運籌思想可以追溯到古代，運籌一詞出自中國古代史書《史記·高祖本紀》：“夫運籌帷幄之中，決勝于千里之外。”它和人類實踐活動的各種決策并存。運籌學主要是將生產管理等事件中出現的一些帶有普遍性的運籌問題加以提煉，然后利用數學方法進行解決。運籌學的理念就在于系統性、數量化、交叉性、最優性。運籌學的研究對象的核心是決策，而決策則是人類的智能活動的高級形式。運籌學是一門應用科學，從管理實際出發可以把運籌學看作是一門解決實際問題的方法。一切運籌問題都是由目標、條件、決策三者構成的。運籌學的任務是正確提出運籌問題，以系統觀點分析問題，制定表達目標、條件、決策的數學方法，發明求解運籌問題的算法，尋找在滿足限制條件下達到目標的最優決策。

二、現行政策制定系統模式存在的問題

我國傳統的公共政策制定模式基本上是在計劃經濟體制的基礎上形成和發展起來的，客觀上還存在諸多缺陷和不足。我們必須盡快推進政府在公共政策制定上由傳統公共政策制定模式向現代公共政策制定模式轉變。從總體來看，我國傳統公共政策制定模式的弊端主要表現在以下幾點：

1．政策制定中缺乏程序理念。目前，我國傳統的經驗決策模式缺乏民主決策理念，缺乏現代科學的決策方法和手段，易導致決策失誤，并且導致決策成本的居高不下，給社會公共利益帶來極大的損害，政府決策權高度集中，政府決策過程也高度封閉，缺乏專家學者和社會公眾的參與，政策制定不重視民主和科學的程序，我國政府決策的法治化水平還不高，缺乏比較完善的政策制定與執行方面的法律手段與法規體系。

2．政策制定系統不完善。現代化、科學化的公共政策系統是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執行和監控等子系統所構成的大系統。它們是一個有機的整體，相互獨立又相互配合，在政府決策中發揮重要的功能和作用。當前地方政府決策系統的不完善主要體現在決策信息系統決策咨詢系統和決策監督系統三個方面。第一，信息子系統是公共政策制定的一個基礎，它包含信息的輸入、轉換和輸出的過程。政府信息系統收集民情民意的渠道不暢，影響了公共利益的表達與實現政府決策中樞獲取信息的渠道過于單一，加上各個部門利益沖突，容易造成信息的失真。第二，咨詢子系統參與政策的制定，政策系統的良性運行對決斷子系統有較高的要求，決策必須正確合理，規劃要周密可行。然而目前設立的決策咨詢機構缺乏應有的獨立性，因此在決策過程中所起的作用十分有限。而且決策研究機構的專業性不強，人員總體素質不高，能夠給決策層提供的有效建議并不多。再加上民間咨詢機構發育不成熟，得不到政府決策者的重視。第三，監控子系統主要是負責監督政策的制定和實施，以控制政策失誤，確保圍繞總政策目標執行政策。但是政府現有的決策監督系統并未充分發揮自身功能。當前監督系統不獨立，往往受制于決策機構本身，造成監督部門不能真正履行監督之職，監督系統未發揮其應有的作用。

三、運籌學對公共政策制定的完善

（1）運籌學在公共政策制定中的合理性。公共政策的制定是政策制定者憑借政策手段需要達到的一定的政策目的。政策的本質及功能是：第一，它集中反映或體現統治階級的意志和愿望，是執政黨、國家或政府進行政治控制的工具或手段。第二，政策作為執政黨、國家或政府的公共管理的手段，服務于社會經濟的發展和文化的進步。第三，政策作為分配或調整各種利益關系的工具或手段，是各種利益關系的調節器。簡而言之，政策是為人民大眾所服務的，政府通過制定合理高效的政策來給公民提供便利的服務。而政策制定的合理性就需要政府人員對其制定的過程進行精確的測量以及對制定結果的反饋。如今，政策的制定正在慢慢以定性研究轉為定量研究，定量研究能夠脫離主觀因素，更客觀地去反映事實，從而達到研究的目的。在政策制定過程中引入運籌學可以用量化的方法來測量出一項政策制定的好與壞，甚至可以預測出政策執行后，公民對其支持度。（2）運籌學在公共政策制定中的必要性。公共政策制定的過程就是政府依照一定的程序確定政策目標，擬訂評估和選擇有關政策方案并最終擇定的過程。公共政策是公共管理履行各項功能的基礎，而公共管理有計劃、組織、指揮、控制和協調等各項基本功能。在這些基本功能中，良好的運用運籌學理論，利用數據分析等方法來制定政策更具有可行性和合理性。公共政策的實質是對社會利益的權利分配，只有讓公眾體會到公正、公平，公共政策才能很好地貫徹下去。而公平、公正的政策制定就不只是需要定性的分析，更多的是依靠定量的分析。拋棄主觀的人為因素，用數字這一極具說服力的方法來體現。因此把運籌學運用于政策制定中，有可能實現公共政策的選擇過程和選擇結果代表公共利益，從而保證對社會資源進行公正合理的分配。定性分析是基于管理者的判斷和經驗。當管理者對所決策的問題具有豐富經驗或者所決策的問題相對比較簡單，問題的決策就倚重于定性分析，反之當管理者缺乏這方面的經驗或者要解決的問題相當復雜，那么定量分析在管理者的最后決策中將擔負非常重要的角色。而定量分析能力的提高則需要學習運籌學的思想和方法。運籌學就大有用武之地。在公共政策的制定中，最基本的就是要有豐富的信息來源，以及對信息的處理技術。信息的合理收集、加工、傳遞不僅能為政府提供正確的理論來源，更重要的是能夠為政策過程服務，保證制定出合理的政策并加以有效的執行，以取得預期目標。通過一些量化的方法去正確認識公共政策信息在公共政策制定過程中的重要作用和活動規律，建立并完善現有的公共政策制定信息系統，是使公共政策的制定更加科學化、民主化的必要舉措。

四、結語

在全球信息大爆炸的時代，運籌學的卓越之處在于其思想和方法。對政府來說，運籌學最根本的作用是：可以將各種資源的利用進行最優化管理，以發揮資源的最大效用。現在運籌學的工具也得到了質的飛躍，可以用集成的軟件，來代替以前只有數學家才能算出的復雜計算，這樣就可以讓那些不太懂具體數學規劃算法的管理者，也可以運用運籌學的理念來實現管理決策的目的。這也是運籌學在新世紀將得到更大發展的重要原因之一。利用合理的方法去制定一項正確的政策也是政府實行服務型政府至關重要的一步。

參 考 文 獻

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