當前農村低保發放的不規范性探析

【摘要】保障農村社會穩定重要的一道安全網是農村最低生活保障制度，它保障了農村困難居民的基本生活，并推動整個社會經濟的發展。但我國目前農村低保的發放存在著不規范現象，引發一些農村社會矛盾，影響了農村低保制度的聲譽。對這些問題進行全面系統的考察并找出具體有效的對策措施，使這些不規范性得到有效破解，是當前農村低保制度建設亟待解決的問題。本文分析了當前農村低保發放不規范的表現、成因，并對如何解決提出了對策建議。

【關鍵詞】農村；最低生活保障；民生；不規范；措施

一、農村低保發放的不規范性是當前農村低保制度建設亟待解決的問題

近年來，我國經濟社會發展加速了城鄉一體化進程。但是，由于受城鄉二元化制度的制約，我國的社會保障制度分成農村最低生活保障和城市最低生活保障兩個部分。建國之后，農村實行的是家庭與集體相結合，以家庭為主的保障模式。1996年，民政部下發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障體系建設指導方案》兩個文件，我國農村居民最低生活保障制度工作進入實驗階段，農村的最低生活保障制度逐漸完善與發展起來。截至2010年底，全國5214萬人得到農村低保，全年共發放農村低保資金445.0億元，全國農村低保平均標準為每人每月17.0元。農村低保制度對于改善我國農村的貧困現象有積極的意義，同時為體現社會主義優越性、構建和諧社會、推動社會經濟的發展提供了有力支持。但是，我國目前農村低保工作還存在不盡如人意的地方，其中，低保發放的不規范性存在較普遍。這既影響了干群關系，誘發了鄰里沖突；又損害了黨和政府的形象，敗壞了農村低保制度的聲譽。對這些問題進行全面系統的考察并找出具體有效的對策措施，使這些不規范性得到有效破解，是當前農村低保制度建設亟待解決的問題。

二、當前農村低保發放不規范的表現及成因

（一）低保對象的確認有難度

農村居民收入界定的模糊性是現階段確定農村低保對象難的原因之一，主要表現在：第一，農民收入難以貨幣化。農作物如糧食等轉化而來的收入，在農村居民的收入中占很大比率。而農產品的價格常隨著市場波動，這樣將農產品向貨幣轉化，并將其界定為農民收入時就有很大的隨意性。此外，農民自產自銷的農產品也很難界定。第二，農民收入不穩定。除了自然災害的影響和農作物收成的季節性因素之外，農民外出務工的收入如何界定也成了難題。第三，有年老父母和子女分離的情況。一些子女企圖把自己應該承擔的贍養義務推向政府，而將父母與自己分離，單獨為此申請農村低保。低保工作核實家庭人均收入時是以家庭為單位的，這就加大了計算時的難度。

（二）救助資金短缺、方式單一、救助效果不明顯

資金短缺是農村低保建設和發展的重要難題，資金的籌集與落實已經成為農村低保制度實施的最核心的問題。現階段，我國農村低保的資金來源渠道單一，數量有限。國家的支持多體現在政策上，直接的財政撥款不多，大多由省級以下的財政承擔，這常常出現供不應求的現象。如今，中央已漸漸加強對農村低保的補貼力度，然而一些地方卻存在著資金缺口不斷變大的問題，主要原因在于基層政府對農村低保資金投入的多少，并沒有硬性規定。不少部門大膽的停止了農村低保工作，讓這項工作名存實亡，或者將其與傳統的社會救濟混為一談。同時，由于我國區域經濟發展不平衡，東部沿海地區由于政府財力雄厚、經濟發展好，所以低保的水平高于中西部地區，中西部有些地區甚至因為資金缺乏還沒開展農村低保工作。從總體上來看，我國農村低保的標準還是偏低的，大部分地區都低于當地貧困線，徘徊在50%～80%之間，這一數據表明低保在貧困農村的作用很低，可以說是杯水車薪，遠遠解決不了農民的一些實際問題。此外，基層政府往往根據上級財政補助情況和政府財政狀況來確定當地低保的保障標準，并不是按照當地貧困農民的基本物質需求來確定，造成最低生活保障標準的制定存在主觀隨意性。農村低保工作沒有引起基層政府的足夠重視，僅被當成是一項德政工程，沒有硬性的標準，這不利于低保制度的穩定性和持續性。

（三）法律法規的缺位，管理體系不規范

我國目前還沒有一部統一的法規針對農村最低生活保障制度，基本上是地方制定行政文件依此展開工作。目前，只有民政部印發的《農村社會保障體系建設指導方案》和《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，對有條件建立農村低保的地區提出了原則性的指導意見，此外沒有專門針對農村低保工作的全國性文件。由于剛性法律法規的缺失，農村低保管理的不規范、退保困難等都是極易碰到的問題。另外，動態管理的農村低保應該是每季度或每年核查一次，但在實施的過程中卻又是一番景象，往往迫于上級的壓力才偶爾形式上的走訪一下，給付標準和低保對象一直保持不變，不注重實際情況的了解。此外，低保金的合理使用也是突出的問題，這主要是由于對低保資金的使用沒有建立有效的監督機制。

（四）尚未有專職機構和專業人員配備

我國目前設立低保科的只有縣級以下的少數民政部門，一般由民政部門下屬的社會救災救濟科來統一負責大多數地區的農村低保。在完成本部門的主要日常性事務之后，很多工作人員還要在緊迫的時間內對低保對象進行調查審核，身兼數職難免力不從心，審核工作無法做到公正、客觀。農村低保工作的有效開展，還需要信息化、網絡化的辦公條件，由于經費缺乏，建設滯后，也使騙保、漏保有了可乘之機。

（五）不完善的退保機制

根據《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中的規定，應該定期審核、動態管理農村低保，當低保對象的家庭收入超過低保的標準，需將其剔除低保行列。剛性發展是社會保障的發展特征，農村低保也保留了這一特征，它的范圍和水平也是剛性發展的，意味著待遇水平會逐漸提高，覆蓋的范圍會不斷擴大，這使得現階段受益的群體不愿放棄已享受的待遇。因此，在推行農村低保的實踐中，發現有的低保對象經濟條件好轉了也不愿意退保。

三、解決農村低保發放不規范的措施

（一）保障對象和標準的確定要合理

家計調查作為社會保障領域中的重要手段，是預算了家庭收入之后，計算出其與低保線標準的差距，之后進行補助。理論上說，家計調查能區別貧困程度、甄別貧困人口。若能準確測量家庭收入，家計調查對于對于現金形式的救助制度來說是合適的測量辦法。如今，很多發達國家都利用家計調查來確定貧困人群，制定救助金額。對于如何精確確定低保對象，筆認為發達國家的家計調查的這個經驗可以適當借鑒，但要保證家計調查系統的獨立性和有效性。最低生活保障線是確定最低生活保障對象的依據，然而不能一概而論的認為于最低生活保障線的農村家庭都可得到保障救助，貧困的原因還要被考慮到審核之中。對于因疾病或意外事故造成的失去勞動能力、生活水平處于貧困線下的孤、老、弱、病、殘人都應該納入保障范圍。

（二）引入多元化資金籌集機制，搭建公益幫扶平臺

目前我國低保籌集資金的形式是各級財政分攤，這種方式體現了我國重視民生的發展策略，但是這種方式過于單一，存在以一定的風險。建立多元化的籌資理念不但可以擴大低保資金籌集的范圍，而且可以提高低保資金的補助水平，幫助資金快速到位。多元化的資金籌集可主要從以下幾個方面入手：第一，開征社會保障稅。國外的成功經驗證明，由國家稅務總局統一征收社會保障稅所得資金，統一上交國家財政，并要求主要用于向落后的中西部地區和經濟欠發達地區的財政轉移支付，中央財政專戶專用。第二，爭取社會捐助。與低保相關的捐助委員會要在社會上廣泛建立起來，除了廣泛的宣傳農村低保制度，還要積極鼓勵社會團體和個人對低保用戶捐款捐物。第三，實行彩票福利制。在國家對農村最低生活保障投資十分有限的情況下，發行專項福利彩票有利于聚集分散的群眾資金，改變農村最低生活保障資金來源單一化的現狀。總的來說，農村最低生活保障資金的籌集渠道可以歸納為：社會保障稅轉移支付資金、地方各級財政撥入資金、中央財政撥入資金、低保福利彩票、社會捐助資金等幾種方法。

（三）完善法律體系

低保工作能夠有效、有序的開展離不開完善的法律體系。進行最低生活保障的法律法規制度建設是完全必要的，也是低保工作開展的重要保障。要逐步建立起以全國人大常委會制定的《農村社會保障法》為核心的法律制度，還要對農村最低生活保障制度規章和細則進行完善，這才能使農村低保工作走上法制軌道，增強其可操作性和穩定性。

（四）加大低保監督工作的透明度，監督和自律為一體

最低生活保障工作的順利開展離不開高素質的人力資源，為了達到理想的專業水平，對低保工作人員要進行定期培訓，以保證低保工作者的自身素質與業務水平。同時要建立專門的信息披露平臺和監督機構來監督低保工作，防止工作中出現任人唯親、徇私舞弊的現象。作為一項基本的社會保障制度，農村最低生活保障制度要達到維持農村貧困群眾基本生活平水的目的，這有利于體現我國社會主義的優越性。因此，群眾應能利用監督權、知情權對農村低保工作的開展進行監察。另外，農村低保工作的工作透明度和宣傳力度要不斷加強。電視、報刊、廣播等大眾媒介都要被各級政府有關部門利用起來，宣傳農村低保的制度與政策，清晰透徹的解釋農村低保政策，爭取最大面積的宣傳農村低保政策。保障低保對象評定公正、公平的有效手段之一是低保公示，它讓群眾相互監督，更直接的參與、了解農村低保工作。此外，在鄉、村兩級建立公示欄，及時公開動態動態變化情況，舉報電話、舉報箱等也是及時收到群眾監督的好辦法。保證監督機制的可操作、高透明度才能使農村低保工作有堅實的群眾基礎。

四、結語

我國由臨時性社會救濟向制度化社會保障轉型的重要一步便是建立、實施農村居民最低生活保障制度，這對于農村貧困人口基本生活的保障制度化有積極的意義。建立農村低保制度是解決貧困人口溫飽問題的有效措施和重要保障。要保證農村低保制度持續健康的發展，對于農村低保發放不規范這個問題，相關部門要高度重視。只有在實踐中不斷完善農村低保制度，才能不斷縮小城鄉差距，在社會發展中真正保障貧困農民的利益，維護社會的長治久安。

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