鄉村債務情況及化解債務的對策與建議

截至2005年底，我縣鄉村兩級債務總額為40720萬元。我縣鄉村兩級雖然擁有債權8806萬元，但絕大部分是農村稅費改革前農民所欠“三提五統”和各種稅費及其他欠款，基本處于死滯狀態，已不具備回收的基礎和條件，更不能平衡和沖減債務。鄉村兩級高達40720萬元的債務，絕大部分都是在農村稅費改革前形成的，90％以上的債務已經到了還債高峰期，而目前鄉村兩級經濟基礎薄弱，債務包袱沉重，已經嚴重影響了鄉村兩級工作的正常開展和基層組織的穩定。社會主義新農村建設是黨的十六屆五中全會提出的一項重大歷史性任務，作為財政部門，除了加大“三農”的資金投入力度處，也要搞好鄉村債務形成原因的分析，尋找化解鄉村債務的方法，促進村級組織正常運轉。為此，財政局抽調業務人員深入鄉村調研，摸清了鄉村債務情況，分析了債務形成原因，探索了化解債務方式，為“三農”問題的破解提出了有力的建議。

一、鄉鎮債務的形成原因

（1）“普九”達標形成的債務達2327萬元，占鄉鎮級債務的15.6％。80年代末至90年代中期，為了改善農村教育教學條件，上級要求農村九年義務教育實行硬性達標，而上級政策性配套資金十分有限，絕大部分資金要依靠鄉村兩級自籌解決，自籌的渠道主要是向農民集資、銀行代款和上級借款，普九達標驗收完成后，所形成的債務失去了償還的來源和能力，形成了鄉村兩級的債務積累。（2）興辦企業貸款和企業虧損形成的債務達4201萬元，占鄉鎮級債務的28％。從80年代中期開始，在大力興辦鄉鎮企業的大氣候下，鄉鎮組織不顧自身經濟承受能力和當資源及市場條件，盲目舉債或擔保貸款興辦集體企業，由于事先缺乏科學論證，產品無銷路，加之經營管理不善，絕大部分鄉鎮企業虧損、停產以致資不抵債，造成“大辦大賠、小辦小賠、誰辦誰賠”的局面。（3）興辦集體公益事業形成的債務達2775萬元，占鄉鎮級債務的18.6％。為加快鄉鎮公益事業建設，在上級資金不到位或配套不足的情況下，各鄉鎮千方百計舉債貸款搞公益設施建設，如修路架橋、開展農田水利基礎設施建設。有的項目上級硬性要求鄉鎮配套資金，為爭取項目建設鄉鎮只好舉債配套，加之鄉鎮自主立項搞一部分基礎設施建設，又完全依靠借款和籌資，這樣基礎設施建設搞起來了，鄉鎮卻背上了沉重的債務包袱。（4）鄉鎮基層政權建設形成的債務達3002萬元，占鄉鎮級債務的20％。為加強基層組織建設，上級要求鄉鎮相繼開展計劃生育達標、五好支部、六好鄉鎮黨委、人武部達標等一系列達標升級活動，在當時鄉鎮干部工資發放還十分困難的情況下，此類達標升級活動、標準化村室建設只能通過借款欠帳進行，無疑增加了鄉鎮行政運行成本和債務負擔。（5）鄉鎮管理費用形成的債務達1990萬元，加之其他各項支出欠款651萬元，占鄉鎮級債務17.7％。由于歷史原因，各鄉鎮編外人員較多，尤其是計生、土管部門人員超編嚴重，收不抵支，加之部分山區鄉鎮教師缺編，需聘請編外教師，鄉鎮貸款借錢為其發工資，因此而增加的鄉鎮管理費用，形成了鄉鎮債務。

二、村級債務形成的原因

（1）為完成各種稅費和集資任務形成的債務達4627萬元，占村級債務的18％。農村稅費改革前，農民承擔的各種稅費項目較多，除農業稅、特產稅和“三提五統”外，還有各種集資和攤派，農民負擔較重，無力完成當年所承擔的全部稅費任務。而村組為了完成上級下達的稅費任務，只好向銀行或民間高息借貸，形成“農戶欠集體，集體欠銀行，村干部吃官司”的狀況。特別是有相當一部分借貸款直接由村干部出據辦理高息貸款手續，導致村干部不僅在任時要承擔還債責任，有的離任多年還要承擔還債責任，有的已經吃上了“官司”，這種情況已經影響了基層組織的穩定。（2）村級生產性支出形成的債務達6902萬元，占村級債務的26.8％。為了增加集體收入，村級組織依托當地資源，千方百計舉債搞生產性投入，如植樹造林、抽槽整地、興辦各類磚瓦廠、預制廠、采石廠。此類生產性投入，上級沒有政策性資金配套，完全依靠村級組織貸款解決，結果是造林基地發展起來了，而短期又不見效益，債務得不到償還，各類廠子辦起來了，又要靠貸款維持生產，最后廠垮人散，債務無人負擔。（3）興辦集體公益事業主要是建校、修路形成的債務達8406萬元，占村級債務的32.6％。由于我縣農村大部分地區是山區丘陵，農村教育布局較為分散。稅改前，上級對教育的資金投入嚴重不足，大部分建校資金完全依靠村組向農民收取集資和銀行貸款解決。稅改后，雖然上級增加了教育建設資金的投入，但因我縣教育基礎設施建設歷史欠帳較多，上級投入的資金遠遠不能滿足和覆蓋全縣所有小學建設，學校建設仍然需要村級配套資金，稅改后又不能向農民集資和攤派，依靠舉債增加教育投入，村級債務有增無減。（4）村級各類管理費用增加，加之其他支出形成的債務達5839萬元，占村級債務的22.6％。一是支付勤雜人員工資、組干部工資、退休村干部工資、護林員工資和五保戶供養形成的負債達2800萬元；二是用于村室建設、辦公經費和各類報刊資料征訂形成的負債達1500萬元；三是搞各類達標活動和迎接上級檢查所形成的負債達1200萬元。

三、化解鄉村債務對策與建議

（1）加強領導，規范鄉村債務管理。目前隨著我縣鄉村債務規模的增大和還債高峰的到來，基層組織承擔著沉重的還債壓力。為了加強鄉村債務工作的指導和協調，應建立政府債務管理工作領導小組。成立以政府主要領導為組長，計劃、財政、審計、紀檢等部門為成員的政府債務管理工作領導小組。以現有債權債務為主線，本著“積極穩妥，分類處置，鎖定規模，制止新債，綜合治理，減債還債”的原則，切實加強政府對化解鄉村債務的領導，協調鄉村債務的清理、處置和化解、防范工作。嚴格鄉村債務償還責任制和責任追究制，明確責任和義務，將鄉村債務的借、用、還納入鄉鎮領導任期經濟責任審計范圍，切實規范鄉鎮今后舉債和償債行為。（2）采取措施，逐步化解陳欠債務。客觀地說，鄉村債務需要中央和省級政府把鄉村債務納入國家債務的一部分，統籌考慮，分級分類化解。但在目前，需要對鄉村兩級債務進行認真分析，針對不同情況，采取不同的辦法逐步消化解決。一是完善制度，鎖定債務。從完善制度入手，鎖定鄉村債務規模，建立舉債的評審機制，堅決制止新的不良債務發生。二是兌現承諾還債。過去上級部門支持鄉村興辦教育、交通、衛生、廣播等公益事業承諾的資金，凡沒有兌現的，上級部門要分批分期兌現承諾資金，特別是發展農村義務教育和衛生事業所形成的債務，中央和省級財政應全額負擔解決，幫助基層減輕債務壓力。三是清收債權減債。鄉村要結合農村信用社、營業所清收貸款和債權工作，以行政、經濟、法律等手段抓緊清收單位和個人所欠集體債務，轉化和削減集體債務。四是盤活資產、變現還債。對鄉村擁有的企業、基地、閑置廠房等資產和“四荒”等資源，經鄉黨政辦公會研究、村民代表討論，采取拍賣、租賃和承包等形式盤活存量資產，籌資還債，資不抵債的，金融、財政等部門應予以核銷或掛帳。五是協商轉債。充分利用鄉村與單位，鄉村與個人之間存在的三角或多角債權債務關系，通過不同債務、債權人之間協商轉帳、抵帳等方式，減少鄉村債務鏈。同時可將生產經營較正常的企業債務，經與債權人協商，履行相關手續，將債務從鄉村集體組織中剝離出來，劃轉給企業自行償還。六是節支還債。要加強鄉村財務管理，嚴格規范“鄉財縣管”和“村財鄉理”，加強承包費和分成收入監管，建立鄉鎮財政償債準備金，打緊一切開支，逐年下達指導性還債指標，確保每年從節支中償還一部分債務。七是核銷減債。對過去上級財政有償扶持項目所形成的債務，因政策原因無法歸還的，上級財政部門應予以核銷。對債權單位或債權人主動放棄追要的債務，可按規定程序核銷帳面債務。八是清收單位干部欠款還債。要把單位干部拖欠公款同還債工作結合起來，積極督促干部限期歸還償款，用干部歸還的公款還單位債務。（3）規范管理，制止新的鄉村債務發生。進一步規范鄉村經濟管理行為，今后要從源頭上防止新的鄉村債務發生。一是鄉村組織不得以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口；二是鄉村組織不得為企業貸款提供任何形式的擔保或抵押；三是不得采取由施工企業墊支等方式上項目；四是不得舉債興建各類工程；五是鄉鎮不得截留、挪用對村級組織的補助資金；六是不得舉債發放職工工資、津貼、補貼及解決辦公經費不足；七是不得隨意增加非經常性支出，形成新的債務。對擅自增加新的債務的鄉村，要按照“誰簽字、誰負責”的原則，追究有關責任人的責任，確保鄉村債務規模得到控制并逐年減少，力爭用三到五年或更短的時間，基本完成鄉村兩級債務的化解處置工作，為實現社會主義新農村的建設目標奠定基礎。