公共政策視角下的城市供水管網(wǎng)綜合控漏方案分析

【摘要】本文從公共政策視角出發(fā)，借鑒國外控漏先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并通過成本分析形成一套控漏綜合方案，以期為供水控漏提供參考。

【關(guān)鍵詞】公共政策；供水管網(wǎng)；壓力管理法

一、我國供水管網(wǎng)漏損現(xiàn)狀

隨著我國城市化水平的不斷提高，為滿足日益攀升的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與居民生活用水量，近年來城市供水管網(wǎng)正在城市迅速擴(kuò)張，但由于路面開挖施工、管網(wǎng)老化、管理體制陳舊與技術(shù)水平發(fā)展緩慢等原因，隨之而來的供水管網(wǎng)漏損率上升正成為懸在市政部門與自來水公司頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍。《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國每年城市供水管網(wǎng)漏損高達(dá)60億立方米，相當(dāng)于浙江、福建、江西、海南四省一年城市供水量的總和。與居高不下的供水系統(tǒng)漏損率相對的，是我國水資源的極度匱乏。我國人均水資源占有率居世界第119位，被列為全球12個貧水國家之一，且分配十分不均，為此政府已累計(jì)對南水北調(diào)項(xiàng)目注資1200億元，但對修繕地下管網(wǎng)依舊力不從心。

二、綜合控漏方法對比分析

供水管網(wǎng)漏損控制存在兩種治理方法，一種是“硬辦法”，即通過音聽檢漏法、區(qū)域檢漏法與區(qū)域裝表法等進(jìn)行主動檢漏，而后進(jìn)行問題管網(wǎng)的直接更換，這種方法直接治本，但在實(shí)際操作中存在三大問題，即：（1）需要在短期內(nèi)耗費(fèi)大量資金；（2）漏損量中占極大份額的暗漏難以通過主動檢漏法發(fā)現(xiàn)；（3）對漏損率不高的區(qū)域，成本收益比不高。當(dāng)然，其中最主要的問題還在于耗費(fèi)資金過大。這一辦法的成本=檢漏費(fèi)用+修漏費(fèi)用+漏損水量費(fèi)用，當(dāng)漏損水量費(fèi)用大于檢漏費(fèi)用與修漏費(fèi)用之和時，這一控漏方法的成本收益比是經(jīng)濟(jì)的。根據(jù)英國控漏成本數(shù)據(jù)，這一辦法每降低1立方米水/天最低費(fèi)用（英鎊）=初步檢漏成本+深度檢漏成本+主動檢測技術(shù)成本+管網(wǎng)改造=0.05+0.1+0.1+2=2.25千英鎊，這是在最優(yōu)條件下的成本，根據(jù)對漏損率容忍度與管理體制等外部因素的不同，可能的最高成本為11.65（0.15+1+0.5+10）千英鎊，平均成本為6.95千英鎊，經(jīng)2009年自來水提價(jià)后，我省平均每立方米水價(jià)為2.75元，折合英鎊為0.275英鎊，根據(jù)管網(wǎng)改造最短適用50年的標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)省水價(jià)5.018千英鎊，由此可見，即使不參考時間成本，單純的管道更換也是不經(jīng)濟(jì)的。供水管網(wǎng)漏損控制的另一種方法被稱為“軟辦法”，即壓力控制（管理）法，也就是當(dāng)管網(wǎng)局部壓力超過服務(wù)壓力過多時，通過適度降低漏損區(qū)域供水壓力，使漏損點(diǎn)流量下降，漏損水量減少。這種壓力管理法對降低占漏損率半數(shù)以上的“暗漏”有十分顯著的效果。這一控漏軟辦法，在國外被較為普遍地使用，但在我國尚未得到重視與大范圍使用。與我國類似的，1989年英國供水私有化之后，供水管網(wǎng)漏損率高達(dá)60%，英國政府綜合運(yùn)用壓力管理法與局部管道漸進(jìn)式更新，用十年時間將漏損率降低至30%；日本東京政府運(yùn)用壓力管理法，將原本高達(dá)20%的漏損率下降至3.3%，可見這一軟辦法在解決供水漏損上擁有極大優(yōu)勢，將這一辦法與硬辦法配合，將在降低控漏費(fèi)用的同時大幅減少漏損。壓力管理法控漏模型為L=P∧n，L為漏水量，P為區(qū)域供水壓力，n的取值范圍在0.5～2.5之間，平均值為1.15，具體n值取決于管材質(zhì)地，我國供水管網(wǎng)長期采用普通鑄鐵管，現(xiàn)正向離心球墨鑄鐵管過渡，這一改變將大大降低n取值。參考英日兩國控漏成本，壓力管理法每降低1立方米/天最低費(fèi)用為0.2千英鎊（2000RMB），針對漏損率低于20%的區(qū)域，年均有效控漏360立方米，且壓力管理法通過調(diào)節(jié)水壓、削峰填谷拉平壓力波動，可以防止漏點(diǎn)擴(kuò)大，延長管道壽命。同時，服務(wù)水頭降低與壓力下降，將使被動檢漏難度加大，因此，壓力管理法應(yīng)與主動檢漏法相配合，標(biāo)本兼治，起到長期壓低供水漏損率的作用。

三、控漏費(fèi)用歸屬

據(jù)1998年制定的“供水價(jià)格管理辦法”，供水管網(wǎng)建設(shè)維護(hù)費(fèi)用采用“誰運(yùn)營，誰出資”原則，也就是說，供水管網(wǎng)更新與維護(hù)由自來水公司負(fù)責(zé)。但實(shí)際上，由于能源價(jià)格上漲與治污要求提高等客觀因素，同時考慮到居高不下的CPI指數(shù)，我國一直以來對水價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格的政府管制，導(dǎo)致大多數(shù)水廠處于微盈利乃至虧損的境地，期待由其負(fù)擔(dān)巨額的管網(wǎng)更換與大范圍排查檢漏工作，在資金與人員上都存在極大的困難。根據(jù)“誰受益，誰付費(fèi)”的國際慣例，漏損應(yīng)由水價(jià)負(fù)擔(dān)，而供水作為社會公用事業(yè)，管網(wǎng)大宗投資主要應(yīng)由政府承擔(dān)，剩余部分進(jìn)入水價(jià)進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。因此為防止漏損情況的進(jìn)一步惡化，在理順?biāo)畠r(jià)之前，政府應(yīng)給予自來水公司專項(xiàng)控漏補(bǔ)貼，并直接介入控漏工程的具體操作，專門負(fù)責(zé)管網(wǎng)修繕工作，全面整治管網(wǎng)漏損點(diǎn)，杜絕自來水公司“補(bǔ)舊漏，出新漏”的被動控漏方式。

四、公共政策主導(dǎo)的綜合控漏方案

（1）對自來水公司進(jìn)行導(dǎo)向性補(bǔ)貼，鼓勵運(yùn)用壓力管理法控漏。相對于歐美發(fā)達(dá)國家普遍運(yùn)用壓力管理法大幅降低供水管網(wǎng)漏損率，我國對這一方法的推廣依舊處于起步階段，絕大多數(shù)技術(shù)運(yùn)用依舊掌握在專業(yè)檢漏機(jī)構(gòu)手中，而廣大自來水公司又缺乏對這一技術(shù)運(yùn)用的使用興趣。以浙江省為例，該省自來水供應(yīng)總量為741萬立方米/天，平均漏損率居全國第十二位，處中等水平，日漏水總量為90萬立方米，建設(shè)一座日產(chǎn)量為90萬立方米的水廠需投資6億元，而利用綜合方案控漏，費(fèi)用僅需幾個百分點(diǎn)。壓力管理法的關(guān)鍵在于劃分控制區(qū)域與適時控制區(qū)域水壓，這些技術(shù)在西方發(fā)達(dá)國家供水行業(yè)已有幾十年成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在國內(nèi)也已出現(xiàn)掌握并熟練操作相關(guān)技術(shù)的專業(yè)供水供氣檢測防漏公司，可見其技術(shù)水平已相對成熟。政府應(yīng)對運(yùn)用這一技術(shù)控漏的供水企業(yè)進(jìn)行鼓勵性補(bǔ)貼，積極引導(dǎo)國內(nèi)供水企業(yè)掌握這一技術(shù)，大力推廣壓力管理法，從而有效降低城市供水管網(wǎng)漏損率。（2）合理利用“短期水損費(fèi)”，督導(dǎo)自來水公司建立常態(tài)化檢漏團(tuán)隊(duì)。在管網(wǎng)漏點(diǎn)檢查方面，我國絕大多數(shù)自來水企業(yè)依舊停留在被動檢漏階段，即直到漏水上升至路面，影響正常社會秩序或爆管時，才進(jìn)行維修；亦有少部分企業(yè)采用主動檢漏法中的初級手段——音聽檢漏法，進(jìn)行檢查，但這一手段存在效率慢，對暗漏難以發(fā)現(xiàn)等缺點(diǎn)，已被國外大多數(shù)企業(yè)淘汰。為此，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)允許自來水公司收取“短期水損費(fèi)”，但要求收費(fèi)地區(qū)水務(wù)公司必須成立常態(tài)化檢漏團(tuán)隊(duì)，運(yùn)用“區(qū)域檢漏法”或“區(qū)域裝表法”進(jìn)行專業(yè)檢漏，摒棄粗放式的被動檢漏法。通過常態(tài)化的主動檢漏手段，大幅減少爆管等直接影響生產(chǎn)生活的管網(wǎng)事故發(fā)生，并根據(jù)漏點(diǎn)嚴(yán)重程度建立系統(tǒng)的維修進(jìn)程表，按部就班地解決漏損問題，從而不斷降低城市供水管網(wǎng)漏損率。（3）建立統(tǒng)一的維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)化維護(hù)進(jìn)程。根據(jù)漏點(diǎn)性質(zhì)，管道漏損維修的緊急程度與經(jīng)濟(jì)損失水平各不相同。政府應(yīng)出臺統(tǒng)一的管道維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，要求供水企業(yè)將漏點(diǎn)性質(zhì)根據(jù)官方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類排序，監(jiān)督企業(yè)完成對管道漏損的分批維修與維護(hù)，并對每個企業(yè)的年均維修量與漏損率進(jìn)行考察，努力將漏損率控制在經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定可以在結(jié)合本國實(shí)際的基礎(chǔ)上，參考國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。通過分析可得，我國30%的供水漏損發(fā)生在接口處，不同材質(zhì)管道的漏損率與壽命也存在極大差別。我國90%以上的管道依舊采用鍍鋅管與灰口普通鑄鐵管，并有大量該材質(zhì)管道已超齡使用多年，大量的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，雖然不同區(qū)域的相同管材修漏百分率存在差異，但鍍鋅管與灰口鑄鐵管發(fā)生的漏損情況，均在整體漏損中占90%以上。出于資金的考慮，對這兩種管材的管道進(jìn)行直接替換存在極大困難，但根據(jù)此類管材的漏損率與使用時長進(jìn)行漸進(jìn)更新，并在接下來的維修與維護(hù)中使用離心球墨鑄鐵管代替，顯然應(yīng)該被提上日程。為此，建立一套科學(xué)合理的漏點(diǎn)維修、管材替換日程表，系統(tǒng)化維護(hù)進(jìn)程，并向全國推廣已成為當(dāng)務(wù)之急。

總之，我國供水管網(wǎng)漏損率高速攀升，供水產(chǎn)業(yè)的社會公用性質(zhì)與漏損現(xiàn)狀要求政府必須在資金與政策上大力支持并介入供水控漏與壓力管理法推廣工作。

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項(xiàng)目基金：本文系2011浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)生科研項(xiàng)目2011YJX03。