反思中國公益事業運作模式

【摘要】近年中國公益慈善事業發展迅速，然而卻屢屢遭遇慈善腐敗弊案，是以民眾開始對不透明、少監督的慈善業投以不信任的目光，與此同時對于健全中國公益慈善業管理體制的各種討論也甚囂塵上。本文通過比較中國公益事業的兩種主要參與形式——公益基金會與公益信托，分析各自恰當的市場定位。進而指出，可以在社會一般性捐款管理方面增加公益信托的比重，充分發揮公益信托高效、規范、透明、安全、便捷的優勢。

【關鍵詞】公益信托；公益基金會

一、中國公益事業現狀

1．公益基金會制度及其運營現狀。國務院2004年頒布的《基金會管理條例》規定，基金會“是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。”據2011年7月中國基金會三十周年紀念會發布消息：“自1981年中國兒童少年基金會成立以來，截至2011年6月國內基金會數量達到2267個。2010年統計數據顯示，捐贈總收入已超過140億。”但與此同時，令人擔憂的是基金會運作的透明度和公信力不足，資產運作和項目執行力受到越來越多的質疑。2011年4月，上海盧灣區紅十字會被曝出“天價宴”事件。2011年6月，郭美美事件爆發，中國紅十字總會、商業系統紅十字會、中紅博愛資產管理公司由于利益關系復雜，無法自證清白，與紅十字會有關的慈善機構均由于缺乏監管、信息不透明遭到質疑。民眾呼吁慈善機構應“去行政化”。2011年9月，媒體報道稱河南宋慶齡基金會將大量資金用于放貸，旗下公司組織結構混亂，部分慈善資金被挪用用于營利性房地產開發與投資，其公益性質遭到質疑。同時亦存在缺乏監管，項目審批、經營情況不透明的現象。2011年10月，花岡和平基金項下信托金額2.5億元，在受托人中國紅十字總會的管理下去向不明。并且此前2000年的補償執行標準也僅有原定金額的一半。

2．中國公益基金會制度的缺憾。諸多負面新聞報道猶如浮出體表的病癥接連不斷，而究其根本怕是有腐骨之毒深植體內，凸顯出現階段我國公益慈善事業中的一系列深刻的制度矛盾和潛藏的體制問題。筆者認為首先應究其病原，對附身于公益事業的問題，概括而言主要包括以下幾方面：第一，非營利性社會團體與公益基金會亟待“去行政化”。但遺憾的是，實際操作中卻未能執行，基本沒有基金會因為信息不公開而受到處罰。更核心問題卻在于，相當一部分的社會團體和基金會有行政附屬機構的身份，與主管政府部門關系緊密，使監管機關難以有效問責。此外，在進行社會捐款時，一些“官辦”基金會往往成為行政指令的捐贈渠道。這種行政化的運作方式破壞了慈善捐助市場的公平競爭，不僅不利于塑造透明的公益事業氛圍，而且阻礙了公益組織向民間化轉型。第二，信息披露制度缺失。國內公益事業信息長期處于不透明狀態，捐款人和主管機關無法進行細致監督。而這種信息不對稱造成的監督不能狀態，也極大地降低了公益機構的公信力與號召力。直至“郭美美”事件后，這種狀況才開始逐漸有所緩解。但即便至今，實現透明化的也僅是一部分捐款，公益項目的審批、執行、資金支出情況對于普通民眾而言仍然是不可知狀態。第三，基金會與社會團體經營行為不規范。公益性基金被挪用、出借、經營高風險行業、經營行為與其公益性目的不符，但由于相關制度不完善，缺乏主管機關對其進行實時監察，往往只能通過事后調查處理進行補救。另一方面，對慈善違法行為缺乏相應的問責制度。第四，基金會與社會團體管理費用普遍偏高，存在大量資源浪費和慈善腐敗現象。對于基金會與社會團體的具體運營和細致化、規范化管理并沒有可參照的細則，缺乏制度保障。第五，現有監管主體不統一，監督責任不明確，且缺少獨立第三方監察人作為主管機關的補充。監督主管機關由于主管業務的區別，表面上分別對各自領域的監督，實際上卻往往被人為忽視，造成僅存在名義上的監管關系，卻無法真正起到監督作用，形成了事實上的監管空白。相對于基金會制度目前存在的上述問題，筆者認為可以通過比較公益信托模式與基金會模式的特點，嘗試重新尋找和定位未來中國公益慈善事業的發展路徑和改革方向，積極擴大公益信托在社會公益事業中所占比重，發揮公益信托在安全性、規范性和監管體制上的優點，豐富我國公益事業在管理機制上的選擇。

二、公益信托法律制度

信托（Trust）是一種相當古老的作用于財產關系的法律制度。從法律關系的基本構成上來看，信托法律關系的主體分為三方，即委托人（Settler）、受托人（Trustee）和受益人（Beneficiary）。通常情況下，委托人為了受益人利益或實現某一信托目的，與所信賴的受托人訂立信托契約，并需要將財產所有權轉交給受托人；由受托人遵照信托契約之約定，以受托人自己的名義對信托項下的財產進行管理、處分；受益人依據信托契約的約定，獲得信托利益。筆者認為信托行為是一種依附于信托契約的財產處分方式，它延伸了委托人的時間、空間、知識能力和行為能力，使委托人擺脫了時間或能力上的局限性。而信托財產則是一種財產的目的化存在，使財產脫離了特定人的變化意志，轉變為固化意志支配下的獨立性財產。依據信托目的的受益對象是私益（Private Benefit）抑或公益（Public Benefit），信托可被劃分為私益信托與公益信托。公益信托（Public Trust）又稱慈善信托（Charitable Trust），“是指出于公益目的（Charitable Purpose），為實現社會公眾之利益而設立信托的行為。”中國《信托法》第六十條對公益信托作出了列舉式表述，規定7種社會事業為公益性范疇，以此界定公益信托的概念。在日本“所謂公益信托，是以祭祀、宗教、慈善、學術、藝術以及其他的公益事業為目的的信托”。公益信托設立的目的是為了使社會公眾受益。在英國普通法中，通常認為一個合法的公益信托應當符合以下三點要求：（1）信托的目的必須是慈善性的或對象為慈善機構；（2）信托的存在必須惠及公眾利益；（3）信托的設立必須完全是出于慈善目的，且僅僅是出于慈善目的。不難看出，慈善目的（Charitable Purpose）的界定是區分公益信托與其他信托種類的關鍵因素。對此，法官Mac Naghten在Pemsel一案的審理中，將慈善目的歸納為以下四類：（1）救助貧困；（2）發展教育事業；（3）促進宗教事業；（4）其他有益于社會公眾的目的。

三、公益信托模式比較研究

現代信托法之父Austine W. Scott曾這樣評價信托：“信托作為處理財產之設計，其靈活性沒有其他法律能匹敵，設定信托之目的就如同律師的想象力一樣無限。”可見信托模式的發揮空間十分寬廣。而事實上，公益信托也是目前世界上許多國家開展公益事業的重要模式之一。在日本截至2008年3月，仍在實施的公益信托554件，賬面余額691億多日元。美國公益信托則更為發達，1970年代公益信托資產總額就高達200多億美元，約占GDP的9％，公益信托基金數量達37000多個，有力支持了美國的公益性事業。反觀我國的公益信托，不論規模還是影響力，都遠遠不如國外的發展情況，仍有很大的潛力。

1．公益信托與公益基金會。（1）基金會以法人的方式設立，公益信托以信托方式設立。基金會由捐助行為設立，具有法人資格，對所捐贈的財產享有所有權；而公益信托則沒有主體資格，由受托人和受益人分別對信托財產享有“普通法上的所有權”和“衡平法上的所有權”。（2）與基金會相比，公益信托更靈活簡便，具有極強的適應性。成立方式簡便，無需受財團法人資格的限制；就設立程序與費用而言，設立公益信托無需專職人員以及固定事務場所，可以節省營運費用；不受捐贈規模與存續期間的限制，使信托財產可以盡可能地用于公益目的；財團法人為確保其永續性，通常有最低財產額的限制，原則上不得處分其基本財產，成立后不得任意解散；而公益信托的成立則比較有彈性，可以動用信托財產的本金。（3）與基金會相比，公益信托更安全、更透明。首先，公益信托具有風險分割和資產保護功能。信托將信托財產的所有權分割為名義上的所有權和實質上的受益權，信托財產成為獨立于委托人、受托人和受益人的財產。這種公益信托的獨立性相比基金會模式，把用于公益的財產與財產實際管理人的經營風險進行了分割，在一定程度上增加了目標財產的安全性。其次，公益信托財產的獨立性使監管制度更嚴格有效，也更公開、透明。（4）公益信托在機構設置和運作方式上具有優勢。基金會法人須設立董事會或理事會為執行事務機關，并且有專門的決策程序的規定。財團法人的董事或其他有代表權之人，在權限范圍內所為行為的法律效果，都直接歸屬于法人；而法人對于上述之人因執行職務對他人造成的損害，也應與該行為人負連帶賠償責任。所以在治理結構問題上，法人是通過內部的制度規范來進行自我治理，公益信托則除了對受托人的義務進行規定外，更多來自外部監督，例如獨立第三方或公益事業主管機關的監督。

2．公益信托與公益基金會適用對象的差異。鑒于上文總結的公益信托與公益基金會的區別和各自特點，可以看出：公益信托較為適合執行單純的任務或者對某些項目提供財務輔助，如提供獎學金、科研開發費用等公益事務；而基金會法人比較適合直接從事經營類的活動，例如美術館、圖書館、博物館、學校或醫院等。同時由于公益信托的靈活性，信托財產的管理方式非常多樣化，既可以保守管理，也可以通過信托財產投資收益維持公益信托的運營，對于民間參與者來說，對小額公益捐款進行公益信托能夠更有效、快速的實現其公益愿望，較之公益基金會的組織形式更有優越性。

四、結論

綜上所述，公益信托與公益基金會制度好像適合不同路況的自行車和汽車，都有各自的特點和適用范圍。在實踐中可以通過區分公益目的、社會背景，選擇最恰當的模式。同時從整體上來說也應當合理調整二者間比例，使之能發揮多層次的協同作用。此外，還需建立健全的信息披露途徑，保障捐助者知情權，增加公益機構經營透明度，加強主管機構監管和獨立第三方監督審查程序，為中國公益慈善事業的發展提供有力的制度保障和法律保障。另一方面，在我國目前公益慈善體系中，公益信托制度發育還不完善，其“小、快、靈”和規范、透明、高效的優勢還未得到充分發揮，因而在當下中國公益事業制度完善與改革的轉型期，需要就如何發展公益信托這一在國外慈善事業中被廣泛證明了實用性的法律制度進行更深入地審視和思考。

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