試論中國企業年金公共性流失及對策分析

【摘要】企業年金作為基本養老體系的補充，已日益成為政府與社會關注的熱點問題之一，然而我國企業年金監管機構中存在著缺乏相關法律和獨立的監管主體、信托關系中作為受托人的企業年金理事權責不明確、委托關系中各責任主體之間信息不對稱、企業年金個人賬戶的管理混亂等問題。解決這些問題不僅要從政府方面進行相關的改善，同時也要發揮社會方面的積極作用進行有利的推動以保證企業年金的公共性回歸。

【關鍵詞】企業年金；監管；公共性流失

公共性是公共管理活動區別于其他管理活動最本質的特性。公共性流失是指在實際操作過程中，由于種種原因，公共管理過程中公共性出現了偏差和異化。企業年金作為我國現代養老社會保障制度的第二支柱，是我國養老社會保障體系的重要組成部分，它體現著效率且兼顧公平，有利于我國社會保障體系的建設和不斷完善。企業年金 “公共性”的不斷流失不僅會造成越來越大的財政漏洞，而且在一定程度上會損害職工的利益，給社會造成不利影響，無法有效地配置公共資源。

一、我國企業年金的發展現狀

我國企業年金的發展可追溯到1991年國務院頒布的《關于企業職工養老保障制度改革的決定》，文件首次提出國家鼓勵企業實施補充養老保險；1995年《關于建立企業補充養老保險制度的意見》規范了發展企業補充養老保險的有關政策；2000年國務院42號文件《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》中正式將企業補充養老保險規范為“企業年金”；2004年頒布的《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》確立了企業年金制度發展的基本框架，對企業年金的操作環節各方面做出了較為細致的界定，我國的企業年金進入了快速發展時期。發展到目前為止，中國的養老保障體系由三大支柱構成：第一支柱是社會基本養老統籌的保險金+個人賬戶中的養老金：第二支柱是企業年金：第三支柱是個人儲蓄性養老保險。企業年金基金不斷壯大其規模的同時，也開始進入資本市場，在企業年金的運營過程中，潛藏著各種風險問題，因此，如何完善我國企業年金監管的制度變得越來越重要，對企業年金監管問題進行研究則具有重要的理論意義和現實意義。

2006年7月17日，上海市勞動和社會保障局局長祝均一因涉嫌違規使用32億元社保基金而被隔離審查。上海的情況絕非個案，據有關資料顯示，1998年以來，全國清理回收擠占挪用社保基金160多億元。追回的這么多，沒有追回就不得而知了。可以看出，我國社會保障基金的管理方面存在不小的問題，社保基金監管透明度低，信息披露不充分，違規投資以及監管力量薄弱，監督體制不健全，過分依賴行政手段等為社會詬病。與基本養老保險一樣，同樣作為“三大支柱體系”之一的企業年金也存在各種各樣的問題，在上海的“社保基金案”中，涉案金額達32億人民幣，而這32億人民幣中絕大部分是企業年金。由于我國當時還沒有將全部的企業年金存量納入到2004年的勞動和社會保障部頒布的《試行辦法》中指定的信托制DC型的制度框架內，所以間接導致了企業年金的“公共性流失”，而在“上海社保案”發生之后，政府有關部門即刻發文限期各地社保經辦機構從企業年金的運營管理中退出，讓位于市場：2006年9月14日勞動和社會保障部正式對外發布了《關于進一步加強社會保險基金管理監督工作的通知》，通知明確規定“社會保險經辦機構不再接受新的企業年金計劃，新建立的企業年金計劃要具備企業年金基金管理資格的機構管理運營：勞動與社會保障部令20號、23號頒布前建立的企業年金計劃，要在2007年底之前交給具備資格的機構管理運營。”2007年4月24日勞動和社會保障部頒布了《關于做好原有企業年金移交工作的意見》，該法規明確規定“由社會保險經辦機構、原行業管理的以及企業自行管理的原有企業年金均應移交給具備資格的機構管理運營”，“各地勞動保障部門要按照本意見制定具體的事實方案，明確相關政策措施、實施步驟、工作要求等，經省級政府同意，報部備案后實施。這一系列舉措也就是將企業年金正式納入到現代化市場管理當中去了，我國企業年金的發展逐步規范化，更加堅定了走市場化運營方向的決心。

二、我國企業年金監管機制面臨的問題

1．企業年金監管機制的相關法律不夠完善。到目前為止，我國還未制定一部完整的《企業年金法》，僅有《中華人民共和國社會保險法》，而在該法律中，涉及到企業年金基金的監管部分的更是少之又少，僅在《中華人民共和國社會保險法》第七十九條和第八十條提出針對社保基金的法律約束。這給個別管理者尋租創造了條件，使他們假借發展企業年金的機會非法獲取巨額的養老金。盡管勞動和社會保障部制定了《企業年金試行辦法》，并于2004年5月1日實施，但試行辦法多為一些原則性和籠統性的規定，也并未過多涉及企業年金基金的投資管理部分。相比之下，美國、德國、法國、瑞士等國，都頒布有詳細的企業補充養老保險法，以規范計劃的運行。現行的社保基金，需要一部專門的法律對社保基金的法律地位和基本原則做出比較高法律層級的規定，同時也需要一部專門的條例作為基金監督的實體法，明確法律責任，確定監管主體，規范基金的征繳、管理、支付、運營等行為，并對社保基金的投資運營做出制度性規定，讓管理權和經營權有效分離，并要設定“不損本金”的底線等，另外，我國也需要與之配套的相關法律，現有的如規范受托人行為的《信托法》和對投資作出規定的《投資基金法》都不能反映年金基金的特殊性。

2．企業年金監管缺乏獨立的監管主體。社會保障基金的主要管理者是政府勞動部門及其所屬的社會保險經辦機構，省、區、縣三級均設有社保經辦機構。地方社會保障管理部門對地方企業年金監管機構機構有直接的管理權，能夠干預企業年金監管機構的監管工作，這種制度設計，使其無法在年金的管理運營中起到有效的監督作用。

3．信托關系中作為受托人的企業年金理事權責不明確。

信托關系中作為受托人的企業年金理事到哪里進行注冊，是否具有獨立民事行為能力等仍然是一個問題。目前的企業年金理事會其實仍然是企業下屬的一個行政部門，而并不是具有獨立民事行為能力的“法人實體”，在法律上就造成了事實上的“缺位”。

4．委托關系中各責任主體之間信息不對稱。目前的法律規定，受托人除了不能負責基金托管外，投資管理和賬戶管理兩項職責可以自行負責。而托管人和賬戶管理人的違規行為同樣也是利用企業年金基金財產為其或他人謀取不正當利益，也同樣存在上述信息不對稱現象和“內部人”現象。目前我國企業年金在繳納、積累、保管、投資和資金給付等多個環節中，存在至少兩層的信息不對稱：一是企業與參加年金計劃的員工之間存在著第一層信息的不對稱；二是在企業與年金基金管理受托機構之間存在著第二層信息不對稱。這給違規操作和幕后交易留下了較大空間，造成年金受益人的利益受到侵害。

5．企業年金個人賬戶的管理混亂。重慶市、遼寧、安徽等省及一些行業部門沒有建立個人賬戶，郵政系統沒有將企業繳費完全記入個人賬戶，而浙江等省則將企業年金強行納入財政專戶管理。這種混亂狀況說明我國對企業補充養老保險的性質仍有不同認識。企業年金個人賬戶若是長期處于管理混亂的狀態之下，不利于統一管理，同時也為制度運行帶來巨大的管理成本，不利于社會融合。

三、完善中國企業年金監管機制的措施

1．政府方面。（1）健全企業年金的法律法規。對企業年金中的“四種人”——受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人進行資質界定、代理的風險控制與信息披露、市場進入的控制。借鑒國外企業年金監管制度的相關立法，深化改革我國企業年金制度，現有的《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》勾勒出了我國即將要建立的企業年金監管體制框架，但是，這兩個辦法只是制定了框架，原則性較強，不易操作，尚有不完善之處。（2）建立統一的企業年金監管機構。與其他國家主要是依靠立法來監管社保基金不同，我國主要采取行政手段，財政部、審計署相繼成立了社會保障司，加強了對社會保險基金的監督檢查，勞動保障部也設立基金監督司，履行內部行政監督職能。但1998年社會和勞動保障部設立基金監督司以來，人員長期處于缺編的狀態，全國只有11個省市設有專門的監督處，多數都與其他處室合并設立。應該對目前的分散監管模式進行改革，加強其集中化，設立一個統一的相對獨立的監督部門。（3）建立強制信息披露制度。目前我國企業年金的受托運營機構以基金公司和保險公司為主。已公布的《中華人民共和國社會保險法》目前規定，將社保基金運營納入人大監督，并將定期披露。（4）建立政府稅收優惠和政策引導。政府的稅收優惠政策是激勵企業建立補充養老保險的重要手段。英國、美國、澳大利亞等國補充養老保險之所以達到較高的覆蓋水平，很大程度上得益于稅收優惠政策的激勵，而我國的企業年金制度卻還缺乏這種激勵機制。

2．社會方面。（1）發揮第三部門在企業年金監管中的作用。第三部門的成長能夠彌補市場和政府的不足，可以推進政府改革。而政府改革又反過來可以為第三部門的發展創造良好的成長環境。故二者應是一種基于合作基礎上的互補關系。企業年金的監管問題可以依托于政府部門和第三部門共同承擔，可以設立一個專門針對企業年金監管問題的組織機構，并定期召開會議，這樣可以加大企業年金被監管的力度和范圍，規范部分責權和管理人的行為，真正做到對企業年金的監督作用并要定期進行信息披露，充分發揮第三部門的作用。（2）加強對一般勞動者和企業員工的宣傳。中國企業年金的發展還處于起步階段，在完善的過程中也不斷有很多矛盾和問題凸顯出來。除國家和政府監管力度不夠等因素外，還有一個重要方面就是企業年金的相關知識的普及度不夠廣泛。企業年金是企業職工自愿參加的，中介服務機構是自主選擇的，政府主管部門、監管部門只能負監管之責。但是，很多公司內部職工即使每年交付一定額度的錢加入了年金計劃，卻并不知道企業年金的具體內容以及自己所應該有的權力和義務是什么，所以即使在出現問題之后，他們也沒有維護自己的權力。另一方面，國家之所以長期缺乏企業年金的相關法律很大程度上是由于該領域缺少人關注，如果“上海社保案“出現的再早一點也許相關法律的頒布就會更有效率，而群眾對該問題的關注缺失也應該由政府加大宣傳力度來解決，應該在企業年金發展階段就不斷的普及相關知識，讓公司的職員意識到年金計劃是關乎到自己切身利益的，從而引起重視，這樣子則會構成一道無形的但是強有力的監管防線。

參考文獻

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