食品安全供給績效恢復機制及其作用

【摘要】當前尋找有效的食品安全治理途徑，恢復食品安全供給績效已經成為社會各界共同關注的課題。本文認為，充分發揮政府機制的作用是關鍵所在。政府對市場主體行為的激勵和懲罰力度反映政府機制作用效率的高低，提高政府識貨能力和明確公平效益評價原則的制度安排將會有助于政府機制作用效率的提高。

【關鍵詞】食品安全供給績效；績效恢復機制；政府機制

近年來眾多的食品安全事件使人們的生命健康受到極大威脅，全社會對食品安全的信心由此遭遇空前危機。有資料顯示，我國消費者對食品安全信任度一度低于50%。食品安全事件頻仍反映出我國食品安全供給績效衰減的事實。尋找有效的食品安全治理途徑，恢復食品安全供給績效成為政府關注民生的亟待解決的重要課題。本文認為，恢復食品安全供給績效關鍵在政府。

一、食品安全供給績效的恢復機制——政府機制的重要性

食品安全供給缺乏是食品安全供給績效衰減的表現。在任何社會經濟條件下，面對市場交易中的績效衰減都存在著兩種恢復機制，即市場機制和政府機制。其中，市場機制是依靠市場主體的利益制衡機制實施的一種治理市場失信行為，恢復市場供給績效的機制。市場機制作用的充分發揮取決于消費者自動實施的“呼吁”或者終止未來交易即“退出”的意愿及力度。政府機制是指政府通過法律力量和行政力量等國家強制手段實施的一種鼓勵市場誠信行為和懲罰市場失信行為，促使食品安全供給績效恢復的機制。在市場機制不能正常發揮作用的情況下，政府機制因為其國家強制力的特點而能夠從市場外部對市場供給主體和需求主體施加力量，從而使需求主體和供給主體的行為受到約束，需求主體因及時得到透明信息而積極“呼吁”或者“退出”，供給主體在利益得失的權衡下選擇誠信經營，兩方面的合力將促成食品安全供給績效得以恢復。政府機制是政府作為市場交易的第三方強制力量，對交易契約的完整實施發揮作用的重要機制。諾斯（North，1981）指出，一個國家（政府）必須演化為一個有效、公正的契約第三方執行者。這意味著國家應該強大到能有效監督產權、強制實施契約。從世界各國的發展經驗來看，食品安全供給狀況良好的國家，無一不是得益于強勢政府對食品安全供給的有效治理。所以，借鑒國外經驗，加強我國政府機制對食品安全供給績效恢復的作用是當務之急。

二、食品安全供給績效恢復中政府機制的作用

1．政府機制發揮作用的前提。（1）“識貨”的政府。政府治理需要政府具備發現并識別企業違約、違規行為的 “識貨”能力。在日益復雜的社會分工體系，日益繁多的商品品種，日新月異的商品技術以及日益多樣化的營銷手段條件下，辨識企業違約行為就成為政府治理中首先要面對的問題。而只有具備“識貨”能力的政府才能有效遏制不良商品的蔓延，促進食品安全供給績效的恢復。（2）效益原則。政府治理遵循經濟人的效益原則來決定行為選擇。對政府而言，只有當行動收益大于行動成本時，政府才會采取行動加強食品安全治理。

2．政府機制的作用及效果模型。政府機制的作用體現在政府對誠信行為的激勵和對失信行為的懲罰。決定政府機制作用效果的變量關系式可以表示為：

W=f（R誠，R失）

+-

式中：W為政府機制作用的效益，即安全食品供給增加、不安全食品供給減少；R誠為誠信收益；R失為失信收益；“+”表示誠信收益與政府機制作用的效益之間具有正相關關系，“-”表示失信收益與政府機制作用的效益之間具有負相關關系。

政府對食品安全供給者的激勵通常可使食品安全供給者收益R誠增加。這是因為，隨著政府以質量認證、安全標志等方式鼓勵企業生產經營具有安全性的商品，提供食品安全的生產經營者將會受到越來越多消費者的關注和歡迎，企業收益也將因銷售數量的增加而增加。政府職能部門職能交叉、管理權限不清晰、獎懲制度不嚴格等都會影響政府的激勵力量，從而使食品安全供給者的收益變小。

不提供食品安全的失信企業收益R失的大小是由市場中消費者的購買偏好、力度以及政府的懲罰力度決定的。在食品安全信息缺失及存在信息嚴重不對稱的情況下，消費者的購買選擇易使食品安全市場出現“檸檬市場”問題（George Akerlof，1970），也就是“劣幣驅逐良幣”，從而劣質商品充斥市場。相應地，失信企業因為消費者的這種選擇而獲得了更多與消費者交易的次數，收益因此明顯增多。

政府對失信行為的懲罰力量對失信企業的收益影響較大。如果缺乏這一懲罰力量，失信企業的收益就是其市場交易所獲取的收益。一旦政府機構加大懲罰力度，則失信企業不但市場收益不保，而且還有被懲處罰款等副收益。當然，政府機構懲罰力量的大小取決于其懲罰概率和懲罰力度。因為政府機構也面臨不對稱信息的困擾，再加上各種機構因激勵不同產生的效率差異，因此政府機構發現食品安全問題存在不確定性，這影響了懲罰概率的大小。一般地，政府發現食品安全問題有通過政府行政監督執法機構監督檢查的直接發現和來自于消費者“呼吁”如舉報或投訴的間接發現兩種途徑。廉潔高效的政府以及積極呼吁的消費者將有助于政府懲罰概率和力度的提高，也將有助于對失信企業的收益打擊。

根據經濟人假定，食品安全供給者是否采取誠信行為將會受到預期凈收益R誠與R失比較的影響。即企業之所以失信是因為失信行為收益較大，而誠信行為收益較小的緣故。因此，加強政府機制的作用就是通過增強政府懲治力量來改變失信者的收入預期，從而恢復食品安全供給績效，增加食品安全供給。

三、食品安全政府治理機制未能正常發揮作用的表現及其原因

從委托代理的角度來看，政府機制實質上是政府作為消費者的代理人，對市場中失信企業的行為進行治理，以保障市場交易契約的實施，維護消費者的利益。在缺乏有效的激勵機制與約束機制的前提下，政府職能部門容易出現代理人道德風險問題，從而使政府機制不能發揮應有的作用。表現為：（1）治理機構之間不合作。由于食品安全治理涉及的生產活動和交易活動鏈條較長，因此治理活動通常采取分權方式，賦予幾個代理人各自有限的權力。在統一協調機制欠缺之時，各個代理人行使權力過程中可能根據自己特定的目標，在自己的職責范圍內實施對企業的治理。（2）治理主體存在機會主義行為。食品安全問題被發現經常帶有滯后性，而較長產業鏈條及其鏈條各個環節之間關系的互補性，致使食品安全問題難以界定責任。治理代理人就有可能出現治理過程“搭便車”，而出現問題后又推諉扯皮等機會主義行為，治理力量的削弱可想而知。斯托爾（1991）和馬蒂莫（1992）曾分析指出，因為每個治理機構在治理中都只想取得收益，而不愿付出成本，或者說每個治理機構在提供激勵時都想搭其他治理機構的便車，所以導致治理效率較差。治理機構數目越多，治理效率就越差。（3）治理主體存在“權力的濫用”。現實中，政府（代理人）也是理性的經濟人。作為第三方強制者，考慮強制實施行動的現值最大化符合經濟人行為理性。如果政府將租金最大化作為自身的目標，那么極易出現政府對“權力的濫用”，從而不去強制實施不利于自身租金最大化的契約。在食品安全治理方面，地方行政保護的出現實質上就是這種行為的表現。權力的濫用阻礙了政府治理力量的正常發揮。

除了公認的缺乏有效的激勵機制與約束機制外，筆者認為，上述問題產生的根本原因可以歸結為政府機制發揮作用的前提條件欠缺和外部環境不支持。

（1）政府缺乏識貨能力。通常人們把食品安全問題的發生歸咎于政府監管部門缺乏責任意識從而監管不力。當然，責任意識可以部分解釋政府治理的低效。不具備識貨能力，或識貨能力的提高處于滯后狀態，皆會導致政府治理難以有效發揮作用。“蘇丹紅”事件就是例證。據報道“蘇丹紅”事件發生后，許多監管部門官員坦承對于我國已于此前10年明令禁止作為食物添加劑使用的“蘇丹紅一號”所知甚少，甚至不知，至于監管更是無從談起。（2）政府對效益判定標準的選擇存在偏差。政府并非普通經濟人。現實中政府不僅是各方利益的代表，而且更重要的是國家利益的代表。政府管理目標的多重性決定了其在效益判定方面經常要在公平與效率之間進行權衡。盡管從長期來看，解決好民生問題，維護好消費者利益，對社會穩定和國家安全來說至關重要，但是短期之內，實現較快的經濟增長，保障國家擁有較多的經濟財富，對于我國這樣一個發展中國家來說，顯得更加實用和迫切。因此，原本市場主體利益尤其是消費者利益和國家利益并不矛盾，但政府短視卻往往導致二者難以兼顧，國家利益通常會占據上風，能夠為國家提供稅收的企業自然成為政府重點保護的對象。（3）相關制度和技術環境不支持。從實際情況來看，政府治理食品安全，恢復食品安全供給績效，首先在于解決食品安全信息供給。完備信息將有效改善食品安全供求（尤其是需求）行為，減少食品安全事件的發生概率。而市場信息情況的好壞取決于政府的制度安排和實際的技術水平。我國食品安全監測體系、相關監管法律法規、監管標準等制度供給不足，監管技術、檢測手段落后，因此市場中食品安全信息缺乏，致使食品安全事件頻頻發生。

四、增強政府治理機制作用的建議

（1）提高政府識貨能力。在明確責任和強化責任意識基礎上，政府要努力成為學習型政府，或者依靠行業協會等專業組織，不斷提高辨識商品的能力。（2）扶正政府效益判定標準。一般而言，供大于求是市場經濟條件下供求關系表現的常態，因此消費之于生產便具有不容忽視的重要地位。（3）重塑制度和技術環境。有效的制度創新和制度安排將使政府治理力量得到強化。政府可在統一治理結構、統一安全標準、加大科研投入力度等方面通過新的制度安排來減少摩擦成本和管理漏洞，提高治理效率。食品安全治理的一個關鍵問題是食品安全信息揭示問題。政府機制應通過強化信息披露制度、開辟高效信息傳遞和反饋渠道、加強信息管理等制度設計與實施來直接或間接揭示食品安全信息，減少或消除食品安全信息的不對稱性。（4）激勵消費者呼吁和退出。首先應以法律形式確立消費者義務，促使消費者盡快成熟起來并學會自我保護，從而形成維護食品市場秩序的強大的消費者陣營；其次加強有利于消費者呼吁的制度建設，采取切實措施保證政府親民、近民，有效降低呼吁成本，提高呼吁效率。

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項目基金：本文系河北省教育廳2010年社科基金課題“保障我省消費品安全的體制機制和政策研究”的成果。