論行政權力失范

【摘 要】客觀環境的變化對對行政權力及其運行提出了高要求，然而行政權力失范現象卻對經濟、社會都產生了很大危害。本文試圖借助默頓的社會失范論、塞林的文化沖突理論及科恩的亞文化理論等社會控制的相關理論對我國當前行政權力失范進行社會學分析。并從行政權力失范的內涵、現狀和原因等方面進行闡述，力圖尋求更加完善的社會控制。

【關鍵詞】行政權力；失范；社會控制

1978年改革開放至今，隨著社會主義市場經濟和民主政治的發展，我國的價值觀念、社會結構、文化形態等都變化巨大，從客觀上對我國的行政權力及其運行提出了越來越高的要求。處于社會轉型重要時期的中國，提出了以建設服務型政府、有限政府為目標的政府改革，然而當前在政治領域出現了各種形式的行政權力越軌現象，給我國的政府改革的順利進行帶來很大阻力。本文從社會學的視角出發，對轉型時期我國行政權力失范從現象、原因及對策等方面進行分析。

一、行政權力失范的內涵

行政權力，是國家權力的組成部分，主要指國家行政機關為主的行政組織依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。它具有公共性、手段性、自主性、一元性、時效性和膨脹性等特點。失范一詞最早由社會學家涂爾干提出，后默頓將其定義為一種社會狀態，社會所規定的目標同決定著達到這些目標的規范不一致。社會越軌也可以稱作越軌行為，是一種違反社會規范的行為，是指社會成員偏離或違法現存社會規范的行為。就以上定義，可以將行政權力失范理解為社會越軌在政治領域的表現。

二、我國行政權力失范的現狀及原因

（一）我國行政權力失范的現狀

根據美國法理學家博登海默的觀點，失范可以分為白色失范、灰色失范和黑色失范三種類型。白色失范的主要表現是不盡職盡責，違背行政倫理道德；灰色失范既違背行政倫理，又違背組織規章紀律；黑色失范的以違法犯罪為主，其中以腐敗為最顯著的表現。我國現階段的行政權力失范主要反映在誠信問題上，包括政治上的腐敗、選舉上的失當以及官方的暴行等。其中，最主要的表現就是腐敗，許多行政機關工作及其工作人員運用各種手段，借助公權力來謀求部門或者個人的私利，其具體表現形式包括收取回扣、濫用三公經費等。

（二）我國行政權力失范的原因

1．制度的缺位。我國目前的行政機構設置的主要理論依據是韋伯的科層制官僚體系，該體系強調明確的職權等級，強調照章辦事，強調組織人員的非人格化，因而會使組織缺乏靈活性和應變性，容易導致官僚主義。隨著社會環境的日趨復雜與瞬息萬變，需要行政機關及其工作人員處理的問題的難度與復雜度也在與日俱增，面對各種各樣的問題，行政人員不是只要依靠組織制度無意識地進行處理就夠了，而是需要進行主觀的價值判斷和倫理選擇，進而為自己的行政行為承擔相應的責任。我國的行政體制賦予了行政人員公權力，但卻沒有形成很好的監督機制和問責機制；由于行政行為的技術要求而賦予了行政人員自由裁量權，卻在行政程序制度建設等方面存在很多不足和缺失。

2．社會文化沖突。塞林的文化沖突理論認為文化準則的沖突必然導致行為的沖突。我國正處在社會轉型的關鍵時期，傳統的行政文化和市場經濟條件下的行政文化產生了巨大沖突，主要表現為人治和法治的沖突、等級觀念和平等思想的沖突、倫理至上主義和功利主義的沖突等。長達幾千年的傳統行政文化和計劃經濟時期的行政文化可以看做是一種倫理至上主義的價值取向，國家、集體利益高于個人利益，整個行政系統內的倫理也基本上是一個統一的而轉型時期的經濟基礎發生了巨大的變革，上層建筑卻未能跟上變革的步伐，行政文化存在滯后的現象，以至于很多行政人員的角色意識不夠明確，出現了很多濫用手中的公權力謀求私利的現象。而科恩的亞文化理論則指出，個體如果長期生活在亞文化群體里，受其價值體系的影響，就可能產生有悖主文化價值體系的行為。行政人員處在政府機關這樣一個群體中，必定會受到該群體的文化價值即官場亞文化的影響。而行政人員在官場亞文化和主文化產生沖突的情況下，大多會為了自身的利益和更好的職業發展而選擇或不得不選擇背棄主文化，造成普遍存在于行政系統內部的行政主體的身份意識缺失現象，甚至是倫理自主性的喪失。

3．政府的復雜性和自身權力的膨脹。作為一個復雜而龐大的組織，政府的構成及運作過程是十分復雜難懂的。這在一定程度上決定了政府組織中的成員不可能有完整的信息和責任，而信息和責任的缺乏會導致政府行為出現偏差，也就是行政權力失范現象。由于客觀原因造成的行政失范現象無法對行政人員進行問責，而由他們自身的權力濫用等原因造成的失范也往往推卸責任而使得問責無法真正落實。這也就導致了整個行政機構內的控制系統無法形成一個閉合的回路，造成的不良后果就是失范行為得不到及時有效的控制，而良性的權力運行又得不到合理的保護和保障。

三、行政權力失范現象的社會控制

社會控制一般是指社會組織體系運用社會規范以及與之相應的手段和方式，對社會成員的社會行為及價值觀念進行指導和約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程[2]。社會控制的手段一般來講包括制度控制、組織控制和文化控制三種，它們三者對失范現象的控制力度有強到弱遞減，控制范圍由小到大遞增。以下通過這三種手段分別闡述如何完善對行政權力失范現象的社會控制。

1．制度控制。制度控制手段是指以全社會的名義頒布的行為準則，對所有社會個體、社會群體和社會組織的社會行為進行調節與制約的方式。而對行政權力失范的制度控制主要是通過法律實現的。我國法律對政府權力的約束主要表現為“法無明令便為禁止”，然而，現行的法律發揮中模棱兩可的條文過多，導致出現一個“自由的荒野”，使得行政人員可以相對自由地根據自己的判斷和自身利益來解釋法律。完善制度控制手段，需從完善法制建設入手進行綜合體系的建設。要加強行政程序的立法及完善，通過行政公開制度、行政告知制度、聽證制度及回避制度等正式及非正式程序的建設來對行政權力進行日常的控制和約束，減少權力濫用的“空白區域”和“灰色地帶”。建立起完善的回避制度，有效防止因裙帶關系而導致的有失公正、任人唯親、以權謀私等各種行政權力失范。加強公務員財產申報制度的建設，使公權力能夠以更加公開透明的方式接受公眾的監督。同時要加強行政倫理的立法工作，因為“倫理立法既可以為公共行政人員面臨和解決倫理沖突和倫理困境設定一般性的限制”，又可以對超出權限的行政人員進行相應的制裁，并且也起到以儆效尤的作用。最后，要通過制度創新使各種制度控制形成合力，我們知道合力的大小與力的大小和方向有關系，只有全社會形成一個協調一致的法律控制體系，才能更有效地防范和控制行政權力的失范現象。

2．組織控制。法制控制手段對控制行政權力失范現象存在著一些局限性：法律控制只能對違法犯罪行為進行控制，而且多為間接控制，因此控制的范圍比較狹小；而且法律手段往往是在危害發生之后才發揮作用的，很難起到事前的預測和規范作用。通過組織控制的手段可以細化法律的規定，擴大控制的范圍，更加靈活地對具體的行政權力進行控制。首先，各級政府及各部門應本著建設服務型政府和有限政府的目標，以為人民服務為宗旨，切實做到依法行政，在制定本組織的組織規章等規范性文件時要嚴格恪守“法無授權即禁止”這一法制社會的基本理念，嚴格按照行政程序辦事。其次，也要做好組織控制的創新，在不違背上位法的前提下對組織規章進行靈活設計，比方說可以在組織層面進行倫理法規建設，規定本行政機關人員的日常活動規范，這樣既可以彌補倫理立法中存在的抽象化和難以實施的缺陷，讓法律在組織層面變得更加靈活、具體和可操作，也可以因地制宜、因崗制宜地采取適合本組織的有效控制措施。再次，可以成立一個獨立于現行行政體制之外的、專門用來約束行政權力的機構。

3．文化控制。文化控制可以通過塑造正確的主流價值目標和營造積極的社會輿論兩種途徑進行，而這兩種途徑是相輔相成、互為依托的。前者主要是內部控制，而后者則是一種外部控制。前面提到的制度和組織控制主要是通過正式的、硬性的、非人格化的方式對行政權力進行控制的，而文化則是一種非正式的、人格化的控制手段。針對行政機關中盛行的亞文化和與主流價值觀不相符合的反文化，可以通過人員的調職、工作輪換或停職等方式對其進行動搖，同時在組織內部塑造起廉潔、高效、服務的理念。要通過文化控制手段解決行政機關內部人格化與非人格化之間的沖突，加強行政人員的倫理自主性建設，使行政權力能夠從內部約束的角度得到連續性的控制，從根本上防止和控制行政權力失范。輿論監督最大的優勢是其不處于行政權力結構之內，因而要在全社會增強公眾的監督意識和參與意識。

四、結語

我國社會轉型的特殊背景導致了行政權力失范，這有悖于我國建設誠信、廉潔、高效政府的理念和目標，并已經造成了十分嚴重的危害后果。隨著改革開放的進一步發展，客觀上對行政權力及其運行提出了更高的要求，黨和國家也越來越重視行政權力的控制和約束。黨的十七大上指出，要加快行政管理體制改革，規范行政行為，減少政府對微觀經濟運行的干預，建立既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。2012年的政府工作報告中也提出要加強廉政建設，深入開展反腐敗斗爭，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設的各項長期性、基礎性工作堅決查處各類違紀違法案件，嚴厲懲治腐敗分子等工作展望。這些重大的決策表明了黨和國家規范行政權力運行、控制行政失范現象的重大決心。

通過社會學的視角對我國行政權力運行的實際情況進行分析，我們探究到制度缺位、行政文化沖突和政府自身權力的膨脹等是當代中國行政權力失范現象大量發生的重要原因。而加強倫理立法，在全社會范圍內樹立心的價值目標和政府職能轉變等可謂是對失范現狀進行整治的有效方法，如何更好地使行政權力失范的社會控制由理論走向實踐，仍是理論界和實踐工作者所面臨的重要課題。

參 考 文 獻

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[2]鄭杭生．社會學概論新修[M]．北京：中國人民大學出版社，2009

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[4]郝明瑤．《行政學研究》在公共管理中的應用[J]．企業導報．2009（3）：83

[5]庫珀．張秀琴譯．行政倫理學：實現行政責任的途徑[M]．北京：中國人民大學出版社，2009