論行政權(quán)力失范

【摘 要】客觀環(huán)境的變化對(duì)對(duì)行政權(quán)力及其運(yùn)行提出了高要求，然而行政權(quán)力失范現(xiàn)象卻對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都產(chǎn)生了很大危害。本文試圖借助默頓的社會(huì)失范論、塞林的文化沖突理論及科恩的亞文化理論等社會(huì)控制的相關(guān)理論對(duì)我國當(dāng)前行政權(quán)力失范進(jìn)行社會(huì)學(xué)分析。并從行政權(quán)力失范的內(nèi)涵、現(xiàn)狀和原因等方面進(jìn)行闡述，力圖尋求更加完善的社會(huì)控制。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)力；失范；社會(huì)控制

1978年改革開放至今，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，我國的價(jià)值觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)等都變化巨大，從客觀上對(duì)我國的行政權(quán)力及其運(yùn)行提出了越來越高的要求。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型重要時(shí)期的中國，提出了以建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府為目標(biāo)的政府改革，然而當(dāng)前在政治領(lǐng)域出現(xiàn)了各種形式的行政權(quán)力越軌現(xiàn)象，給我國的政府改革的順利進(jìn)行帶來很大阻力。本文從社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國行政權(quán)力失范從現(xiàn)象、原因及對(duì)策等方面進(jìn)行分析。

一、行政權(quán)力失范的內(nèi)涵

行政權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分，主要指國家行政機(jī)關(guān)為主的行政組織依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。它具有公共性、手段性、自主性、一元性、時(shí)效性和膨脹性等特點(diǎn)。失范一詞最早由社會(huì)學(xué)家涂爾干提出，后默頓將其定義為一種社會(huì)狀態(tài)，社會(huì)所規(guī)定的目標(biāo)同決定著達(dá)到這些目標(biāo)的規(guī)范不一致。社會(huì)越軌也可以稱作越軌行為，是一種違反社會(huì)規(guī)范的行為，是指社會(huì)成員偏離或違法現(xiàn)存社會(huì)規(guī)范的行為。就以上定義，可以將行政權(quán)力失范理解為社會(huì)越軌在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)。

二、我國行政權(quán)力失范的現(xiàn)狀及原因

（一）我國行政權(quán)力失范的現(xiàn)狀

根據(jù)美國法理學(xué)家博登海默的觀點(diǎn)，失范可以分為白色失范、灰色失范和黑色失范三種類型。白色失范的主要表現(xiàn)是不盡職盡責(zé)，違背行政倫理道德；灰色失范既違背行政倫理，又違背組織規(guī)章紀(jì)律；黑色失范的以違法犯罪為主，其中以腐敗為最顯著的表現(xiàn)。我國現(xiàn)階段的行政權(quán)力失范主要反映在誠信問題上，包括政治上的腐敗、選舉上的失當(dāng)以及官方的暴行等。其中，最主要的表現(xiàn)就是腐敗，許多行政機(jī)關(guān)工作及其工作人員運(yùn)用各種手段，借助公權(quán)力來謀求部門或者個(gè)人的私利，其具體表現(xiàn)形式包括收取回扣、濫用三公經(jīng)費(fèi)等。

（二）我國行政權(quán)力失范的原因

1．制度的缺位。我國目前的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要理論依據(jù)是韋伯的科層制官僚體系，該體系強(qiáng)調(diào)明確的職權(quán)等級(jí)，強(qiáng)調(diào)照章辦事，強(qiáng)調(diào)組織人員的非人格化，因而會(huì)使組織缺乏靈活性和應(yīng)變性，容易導(dǎo)致官僚主義。隨著社會(huì)環(huán)境的日趨復(fù)雜與瞬息萬變，需要行政機(jī)關(guān)及其工作人員處理的問題的難度與復(fù)雜度也在與日俱增，面對(duì)各種各樣的問題，行政人員不是只要依靠組織制度無意識(shí)地進(jìn)行處理就夠了，而是需要進(jìn)行主觀的價(jià)值判斷和倫理選擇，進(jìn)而為自己的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我國的行政體制賦予了行政人員公權(quán)力，但卻沒有形成很好的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制；由于行政行為的技術(shù)要求而賦予了行政人員自由裁量權(quán)，卻在行政程序制度建設(shè)等方面存在很多不足和缺失。

2．社會(huì)文化沖突。塞林的文化沖突理論認(rèn)為文化準(zhǔn)則的沖突必然導(dǎo)致行為的沖突。我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)的行政文化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政文化產(chǎn)生了巨大沖突，主要表現(xiàn)為人治和法治的沖突、等級(jí)觀念和平等思想的沖突、倫理至上主義和功利主義的沖突等。長(zhǎng)達(dá)幾千年的傳統(tǒng)行政文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政文化可以看做是一種倫理至上主義的價(jià)值取向，國家、集體利益高于個(gè)人利益，整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)的倫理也基本上是一個(gè)統(tǒng)一的而轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變革，上層建筑卻未能跟上變革的步伐，行政文化存在滯后的現(xiàn)象，以至于很多行政人員的角色意識(shí)不夠明確，出現(xiàn)了很多濫用手中的公權(quán)力謀求私利的現(xiàn)象。而科恩的亞文化理論則指出，個(gè)體如果長(zhǎng)期生活在亞文化群體里，受其價(jià)值體系的影響，就可能產(chǎn)生有悖主文化價(jià)值體系的行為。行政人員處在政府機(jī)關(guān)這樣一個(gè)群體中，必定會(huì)受到該群體的文化價(jià)值即官場(chǎng)亞文化的影響。而行政人員在官場(chǎng)亞文化和主文化產(chǎn)生沖突的情況下，大多會(huì)為了自身的利益和更好的職業(yè)發(fā)展而選擇或不得不選擇背棄主文化，造成普遍存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政主體的身份意識(shí)缺失現(xiàn)象，甚至是倫理自主性的喪失。

3．政府的復(fù)雜性和自身權(quán)力的膨脹。作為一個(gè)復(fù)雜而龐大的組織，政府的構(gòu)成及運(yùn)作過程是十分復(fù)雜難懂的。這在一定程度上決定了政府組織中的成員不可能有完整的信息和責(zé)任，而信息和責(zé)任的缺乏會(huì)導(dǎo)致政府行為出現(xiàn)偏差，也就是行政權(quán)力失范現(xiàn)象。由于客觀原因造成的行政失范現(xiàn)象無法對(duì)行政人員進(jìn)行問責(zé)，而由他們自身的權(quán)力濫用等原因造成的失范也往往推卸責(zé)任而使得問責(zé)無法真正落實(shí)。這也就導(dǎo)致了整個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)的控制系統(tǒng)無法形成一個(gè)閉合的回路，造成的不良后果就是失范行為得不到及時(shí)有效的控制，而良性的權(quán)力運(yùn)行又得不到合理的保護(hù)和保障。

三、行政權(quán)力失范現(xiàn)象的社會(huì)控制

社會(huì)控制一般是指社會(huì)組織體系運(yùn)用社會(huì)規(guī)范以及與之相應(yīng)的手段和方式，對(duì)社會(huì)成員的社會(huì)行為及價(jià)值觀念進(jìn)行指導(dǎo)和約束，對(duì)各類社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過程[2]。社會(huì)控制的手段一般來講包括制度控制、組織控制和文化控制三種，它們?nèi)邔?duì)失范現(xiàn)象的控制力度有強(qiáng)到弱遞減，控制范圍由小到大遞增。以下通過這三種手段分別闡述如何完善對(duì)行政權(quán)力失范現(xiàn)象的社會(huì)控制。

1．制度控制。制度控制手段是指以全社會(huì)的名義頒布的行為準(zhǔn)則，對(duì)所有社會(huì)個(gè)體、社會(huì)群體和社會(huì)組織的社會(huì)行為進(jìn)行調(diào)節(jié)與制約的方式。而對(duì)行政權(quán)力失范的制度控制主要是通過法律實(shí)現(xiàn)的。我國法律對(duì)政府權(quán)力的約束主要表現(xiàn)為“法無明令便為禁止”，然而，現(xiàn)行的法律發(fā)揮中模棱兩可的條文過多，導(dǎo)致出現(xiàn)一個(gè)“自由的荒野”，使得行政人員可以相對(duì)自由地根據(jù)自己的判斷和自身利益來解釋法律。完善制度控制手段，需從完善法制建設(shè)入手進(jìn)行綜合體系的建設(shè)。要加強(qiáng)行政程序的立法及完善，通過行政公開制度、行政告知制度、聽證制度及回避制度等正式及非正式程序的建設(shè)來對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行日常的控制和約束，減少權(quán)力濫用的“空白區(qū)域”和“灰色地帶”。建立起完善的回避制度，有效防止因裙帶關(guān)系而導(dǎo)致的有失公正、任人唯親、以權(quán)謀私等各種行政權(quán)力失范。加強(qiáng)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)，使公權(quán)力能夠以更加公開透明的方式接受公眾的監(jiān)督。同時(shí)要加強(qiáng)行政倫理的立法工作，因?yàn)椤皞惱砹⒎瓤梢詾楣残姓藛T面臨和解決倫理沖突和倫理困境設(shè)定一般性的限制”，又可以對(duì)超出權(quán)限的行政人員進(jìn)行相應(yīng)的制裁，并且也起到以儆效尤的作用。最后，要通過制度創(chuàng)新使各種制度控制形成合力，我們知道合力的大小與力的大小和方向有關(guān)系，只有全社會(huì)形成一個(gè)協(xié)調(diào)一致的法律控制體系，才能更有效地防范和控制行政權(quán)力的失范現(xiàn)象。

2．組織控制。法制控制手段對(duì)控制行政權(quán)力失范現(xiàn)象存在著一些局限性：法律控制只能對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行控制，而且多為間接控制，因此控制的范圍比較狹小；而且法律手段往往是在危害發(fā)生之后才發(fā)揮作用的，很難起到事前的預(yù)測(cè)和規(guī)范作用。通過組織控制的手段可以細(xì)化法律的規(guī)定，擴(kuò)大控制的范圍，更加靈活地對(duì)具體的行政權(quán)力進(jìn)行控制。首先，各級(jí)政府及各部門應(yīng)本著建設(shè)服務(wù)型政府和有限政府的目標(biāo)，以為人民服務(wù)為宗旨，切實(shí)做到依法行政，在制定本組織的組織規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)要嚴(yán)格恪守“法無授權(quán)即禁止”這一法制社會(huì)的基本理念，嚴(yán)格按照行政程序辦事。其次，也要做好組織控制的創(chuàng)新，在不違背上位法的前提下對(duì)組織規(guī)章進(jìn)行靈活設(shè)計(jì)，比方說可以在組織層面進(jìn)行倫理法規(guī)建設(shè)，規(guī)定本行政機(jī)關(guān)人員的日常活動(dòng)規(guī)范，這樣既可以彌補(bǔ)倫理立法中存在的抽象化和難以實(shí)施的缺陷，讓法律在組織層面變得更加靈活、具體和可操作，也可以因地制宜、因崗制宜地采取適合本組織的有效控制措施。再次，可以成立一個(gè)獨(dú)立于現(xiàn)行行政體制之外的、專門用來約束行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)。

3．文化控制。文化控制可以通過塑造正確的主流價(jià)值目標(biāo)和營(yíng)造積極的社會(huì)輿論兩種途徑進(jìn)行，而這兩種途徑是相輔相成、互為依托的。前者主要是內(nèi)部控制，而后者則是一種外部控制。前面提到的制度和組織控制主要是通過正式的、硬性的、非人格化的方式對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的，而文化則是一種非正式的、人格化的控制手段。針對(duì)行政機(jī)關(guān)中盛行的亞文化和與主流價(jià)值觀不相符合的反文化，可以通過人員的調(diào)職、工作輪換或停職等方式對(duì)其進(jìn)行動(dòng)搖，同時(shí)在組織內(nèi)部塑造起廉潔、高效、服務(wù)的理念。要通過文化控制手段解決行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人格化與非人格化之間的沖突，加強(qiáng)行政人員的倫理自主性建設(shè)，使行政權(quán)力能夠從內(nèi)部約束的角度得到連續(xù)性的控制，從根本上防止和控制行政權(quán)力失范。輿論監(jiān)督最大的優(yōu)勢(shì)是其不處于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)之內(nèi)，因而要在全社會(huì)增強(qiáng)公眾的監(jiān)督意識(shí)和參與意識(shí)。

四、結(jié)語

我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景導(dǎo)致了行政權(quán)力失范，這有悖于我國建設(shè)誠信、廉潔、高效政府的理念和目標(biāo)，并已經(jīng)造成了十分嚴(yán)重的危害后果。隨著改革開放的進(jìn)一步發(fā)展，客觀上對(duì)行政權(quán)力及其運(yùn)行提出了更高的要求，黨和國家也越來越重視行政權(quán)力的控制和約束。黨的十七大上指出，要加快行政管理體制改革，規(guī)范行政行為，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。2012年的政府工作報(bào)告中也提出要加強(qiáng)廉政建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭(zhēng)，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的各項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工作堅(jiān)決查處各類違紀(jì)違法案件，嚴(yán)厲懲治腐敗分子等工作展望。這些重大的決策表明了黨和國家規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、控制行政失范現(xiàn)象的重大決心。

通過社會(huì)學(xué)的視角對(duì)我國行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際情況進(jìn)行分析，我們探究到制度缺位、行政文化沖突和政府自身權(quán)力的膨脹等是當(dāng)代中國行政權(quán)力失范現(xiàn)象大量發(fā)生的重要原因。而加強(qiáng)倫理立法，在全社會(huì)范圍內(nèi)樹立心的價(jià)值目標(biāo)和政府職能轉(zhuǎn)變等可謂是對(duì)失范現(xiàn)狀進(jìn)行整治的有效方法，如何更好地使行政權(quán)力失范的社會(huì)控制由理論走向?qū)嵺`，仍是理論界和實(shí)踐工作者所面臨的重要課題。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]張國慶． 公共行政學(xué)[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2007

[2]鄭杭生．社會(huì)學(xué)概論新修[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2009

[3]亞歷克斯·梯爾．王海霞等譯．越軌社會(huì)學(xué)[M]．中國人民大學(xué)出版社，2011

[4]郝明瑤．《行政學(xué)研究》在公共管理中的應(yīng)用[J]．企業(yè)導(dǎo)報(bào)．2009（3）：83

[5]庫珀．張秀琴譯．行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2009