論獨立學院的性質和法律地位

【摘 要】我國獨立學院發展至今取得巨大成就，但由于人們對其性質和法律地位認識不一，法律也缺乏明確規定，嚴重影響了其進一步發展。應當明確獨立學院屬于事業單位中的兼具公益性和營利性的類型，在立法上確定其法人地位。

【關鍵詞】獨立學院 營利性 法人

獨立學院的全稱是“由普通本科高校按新機制、新模式試辦的相對獨立的二級學院”，具體是指“由普通本科高校新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院。一些普通本科高校按公辦機制和模式建立的二級學院、‘分校’或其他類似的二級辦學機構不屬此范疇”。

所謂新制，即是采用民辦機制。一般認為，獨立學院有優、獨、民三個重要特征。其中的“優”是指獨立學院將公辦高校的優質資源與社會力量實現了有機結合；“獨”指的是獨立學院在辦學經費和辦學管理上必須和校本部相對獨立；“民”則是指不靠政府投入，實行民辦收費。根據《若干意見》，獨立學院作為一種新的高等教育辦學機構具有下列公辦高校負責、社會力量出資、民辦機制收費、頒發獨立文憑、獨立法人資格五個特點。

我國獨立學院自1993 年開始試辦至今，已經得到迅速發展，目前已有 300 多所，在校生 100 多萬人。然而對于獨立學院的性質和法律地位，人們認識不一，法律也缺乏明確規定，導致人們對獨立學院的定位不準，給獨立學院的發展帶來了一定的負面影響。本文擬對獨立學院的性質和法律地位進行全面探討，以期拋磚引玉，對推動我國獨立學院的發展有所裨益。

在獨立學院屬公辦、民辦問題上，學者間觀點很不統一，有的認為屬民辦性質，有的認為屬公辦民助性質的，有的認為屬民辦公助性質的，也有人認為屬混合所有制性質的。

主流的觀點認為獨立學院屬民辦性質。該說認為，我國在獨立學院辦學機制方面，試辦獨立學院建設、發展所需經費及其他相關支出，均由合作方承擔或以民辦機制籌措解決，國家教育行政主管部門很多時候把獨立學院與民辦高校相提并論。在《獨立學院設置與管理暫行規定》中，更是將獨立學院明確界定為舉辦者利用非國家財政性經費舉辦的，實施本科高等學歷教育的民辦高校。教育部《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》第四條：試辦獨立學院要一律采用民辦機制。顯然，教育行政主管部門主要是從辦學經費渠道和機制上來認識和界定獨立學院性質的。

公辦民助性質的觀點反映了那些以普通高校主導，吸收社會力量參與辦學的獨立學院的看法。在這類獨立學院，由普通高校和社會組織或個人共同舉辦，普通高校通常利用學校的品牌、教學理念、辦學經驗、管理方法，一定的師資和管理人員以及一定的辦學資源參與辦學，對獨立學院的教學和管理負責，并保證教學質量；社會組織或個人則往往利用資金、實物、土地等物質條件參與辦學，參與學院的管理、監督和領導。這類獨立學院的辦學主導權和控制權主要掌握在普通高校，合作方參與辦學主要是為了取得合理的回報。很明顯，這種認識是從學院的辦學主導權和控制權的角度來認識獨立學院的性質的，而不是從辦學經費的渠道和機制上來講的。

民辦公助性質的觀點通常代表了對那些由社會組織或個人主辦，普通高校參與辦學的獨立學院的看法。雖然這類獨立學院的舉辦者也包括普通高校和社會組織或個人兩個方面，與上一類獨立學院不同的是，辦學條件基本由社會組織或個人提供，辦學主導權和控制權也主要由社會組織或個人掌握，學校主要提供品牌、辦學理念和經驗，并取得一定的回報。顯然，這類獨立學院也是從辦學的主導權和控制權角度來認識和理解獨立學院性質的。

從辦學經費渠道和機制上看，以上三種觀點具有共同性，即都強調辦學經費的非國家財政性，也就是說辦學經費主要來自學生學費、社會組織或個人的自有資本投入和銀行貸款，從這個意義上來看，將獨立學院劃歸民辦性質是有道理的。但人們習慣于從初始投資的角度來考慮一個高校的性質，即以出資人的性質來界定，換言之，凡是初始投資包括日常辦學經費主要由國家財政撥款的學校是公辦高校，凡是初始投資包括日常辦學經費主要由社會組織或個人承擔的學校是民辦高校。而獨立學院的出資人則往往包括了普通高校和社會組織或個人多個主體。正是這種原因，把在高教改革中出現的獨立學院這一辦學主體多元化、辦學經費多渠道的學校歸入混合所有制學校似乎更為妥當。至于這類學校是公辦色彩多一些，還是民辦色彩濃一些，主要取決于辦學主導權和控制權掌握在哪一方。掌握在普通高校一方的，公辦色彩重一些；掌握在社會組織或個人一方的，民辦色彩濃一些。

總而言之，筆者認為，不能簡單將獨立學院歸入公辦高校，或者視為民辦高校，而是根據不同情形，不同視角來定性：從辦學經費渠道和機制上看，可將獨立學院定性為民辦性質；從初始投資角度來看，大多數情況下是混合所有制學校；從辦學體制、機制和模式上看，獨立學院與單純的普通公辦高校以及一般的民辦高校都有不同的地方，理論上也好，實際工作中也罷，沒有必要強行把其歸入其中的任何一類來規范，倒不如將其視為一種獨特的辦學形式和類型。

然而，不管是公辦高校，民辦高校，在我國當前社會結構分類即國家機關、企業單位、事業單位和社會團體類型中，自然應屬事業單位。事業單位是我國特有的一個名詞，通常可理解為不具有物質產品生產和政府事務管理職能，主要以精神產品和各種勞務形式，向社會提供生產性或生活性服務的單位。近年來，我國開始對事業單位進行體制改革，其基本趨向是：具有較強的社會性、公益性的事業單位，如大多數的中小學、從事基礎理論研究的科研院所、國家重點興辦的文藝團體、圖書館、博物館等，主要由國家財政供應資金，以社會效益為目的，這些單位就應該按事業單位進行登記注冊，參照國家機關進行管理和控制；而具有較強的營業性、開發性的單位，如會計師事務所、應用型和開發型科研院所、民辦的文藝團體、體育場館等，這些單位以營利為目的，不妨按企業進行登記注冊和管理和控制；而介于二者之間的，則根據其公益性程度，國家財政按照一定比例撥付資金，其自負部分資金。筆者以為，獨立學院屬于事業單位改革類型中的這種類型。一方面，毫無疑問的是，獨立學院具有公益性。因為教育是一項公益性事業，教育的公益性不僅僅源于經濟學視角的教育的正外部性特征，教育還必須承擔機會平等和促進公正的社會責任；另一方面，獨立學院具有營利性。從申辦方（母體學校）看，其所以愿意把公辦高校的品牌和人力資本讓渡給獨立學院使用，一定程度上而言帶有獲得一定比例的獨立學院的學費，以補充自身辦學經費不足的目的；從合作方看，絕大多數合作方之所以愿意把寶貴的資金投給獨立學院而不是其他領域，看中的正是我國高等教育大眾化、產業化所帶來的潛在的、巨大的利潤空間。

確定獨立學院屬于事業單位中的兼具公益性和營利性的類型，有利于明確獨立學院的法律地位。目前涉及獨立學院法律地位的法律規范主要有《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》以及教育部發布的《若干意見》等，《 高等教育法》第30條指出，我國高校“自批準設立之日起取得法人資格”，《若干意見》指出“試辦獨立學院要一律采用民辦機制”，但獨立學院是由已經具備法人資格的公辦高校和社會組織或企業利用各自所具有或控制的資源按照一定程序依法再設立的法人，也就是由法人再行設立的法人即再法人，這種再法由于其與原法人之間有割不斷的聯系而在現實生活中難以完全獨立，現實中獨立學院多為“形式再法人”和“虛偽再法人”。在形式上或法定意義上已經取得法人資格，但在實際辦學過程中卻并不具有獨立法人的所具有獨立的主體資格、獨立的財產以及獨立的責任這些獨立實質。教育部在2003年后，試圖努力要求獨立學院劃清與公立高校的界限，賦予獨立學院法人地位，但是由于獨立學院與公辦高校本身在辦學上聯系過于緊密，加上我國民辦教育立法不健全的背景，使得獨立學院法人地位確立比較困難，導致獨立學院不獨立的怪象，嚴重影響了獨立學院的自主辦學、依法獨立承擔民事責任的能力，阻礙了獨立學院的發展。確立獨立學院的獨立法人地位，對獨立學院的生存和發展十分重要，因為只有明確獨立學院具有獨立法人地位，才能確保獨立學院在其辦學許可證所允許的范圍內具有完全的權利能力和行為能力，依法享有完全的辦學自主權，依法獨立承擔民事責任；才能確保獨立學院具有和公辦普通高校同樣的法律地位；才能保證獨立學院對申請者、合作者投入學校的各種資產，以及辦學積累的財產，享有法人財產權，對其所有資產依法自主管理和使用，防止任何組織和個人，包括創辦獨立學院的申請者和合作者，干涉獨立學院依法行使其法人財產權，隨意截留、私分、侵占獨立學院的法人財產；才能正確處理獨立學院與它的申請者母體高校之間關系。

因此，在以后的立法上，應當明確規定獨立學院的法人地位，以確保其獨立性：（1）有獨立的校園和基本辦學設施；（2）有獨立的教學單位或組織；（3）獨立進行招生；（4）獨立頒發學歷證明；（5）獨立進行財務核算；（6）能獨立承擔民事責任；（7）按照國家有關規定，獨立填報《 高等教育基層統計報表》。

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