國際勞工組織就業應急機制和做法經驗

世界范圍內重大自然災害和突發事件時有發生，對人類的生存和發展造成巨大危害，對受災地區的經濟社會發展造成嚴重破壞，使眾多勞動者及其家庭失去工作和生活來源。國際勞工組織（以下簡稱：勞工組織）為應對重大突發事件對勞動者及其家庭造成的災難制定了就業應急機制，積累了許多有益的做法經驗。

一、勞工組織的就業應急機制

長期以來，勞工組織在歷次重大突發事件中，堅持以就業為切入點對危機進行干預，積累了豐富的經驗。為增強快速、有效地應對各種突發事件的綜合能力，形成完善的就業應急框架，勞工組織于1999年制定了《危機應急與重建主體計劃》（以下簡稱：《主體計劃》）。該計劃旨在整合勞工組織內部和外部資源，促進危機應急參與各方實施就業干預，在應對危機負面影響的同時，為后續發展創造條件。它的重點是實施危機環境下促進就業的各種措施，如促進就業密集型重建與恢復工程、促進受災群體的社會經濟融合、開展技能培訓、實施地方經濟發展計劃、扶持小微企業發展等。

（一）就業應急的協作機制

《主體計劃》強調應對危機就業應急必須采取連貫、綜合、協調的措施，需要不同機構、部門和員工的密切配合與協作。

1．整合勞工組織內部實施就業應急的相關機構。勞工組織負責就業應急事物有三大應急機構，即區域與地方辦公室、危機應急與復興網絡和技術服務處。勞工組織注意發揮技術與管理部門的作用，解決危機應急的復雜性與多部門性問題。為避免重復設置機構，《主體計劃》規定，充分利用勞工組織現有的技術專業知識，突破就業部門與非就業部門的界限，整合利用技能培訓、小企業發展、小額信貸、經濟分析與政策制定、就業密集型投資、殘疾人保護、社會對話、社會保障等機構的職能，將這些領域的專家作為《主體計劃》的核心資源，確保了計劃的多學科性與綜合性的特點。勞工組織總部與地方辦公室都參與《主體計劃》的實施，每個多專業咨詢工作隊都設有核心部門，負責地方層面的聯系與合作，確保建立早期預警系統，有效地實施并監控國家層面的就業應急項目。

2．充分利用聯合國危機應急協調框架和人道主義平臺。通過與其他國際組織建立戰略合作關系，影響危機參與各方將促進體面工作的措施應用在危機應急和恢復重建的項目中。勞工組織《主體計劃》的目標之一是促進國家、地區、國際層面對危機環境下就業、社會不公平等問題的關注，在危機應急與重建中實施就業干預措施。為此，《主體計劃》的實施部門通過為其他參與危機應急重建的組織與機構提供該領域的政策咨詢并直接參與危機機構間的協作活動。為實現危機就業應急知識技術的普及與充分利用，勞工組織危機應急與重建部發行了大量的危機應急與重建《主體計劃》工作手冊、宣傳手冊，并進行相關工具的開發，包括《國際勞工組織一般危機應急模塊》、《危機應急需求評估手冊》、《國際勞工組織危機應急培訓專員手冊》、《國際勞工組織在沖突和災害環境中的作用》、《就業友好型危機應急宣傳手冊》、《受海嘯影響國家的就業與民生促進手冊》、《國際勞工組織應急與重建能力建設培訓》等。

（二）就業應急的評估機制

勞工組織很重視災后評估。一方面，評估是勞工組織與其他國際組織、政府機構、非政府組織設計并實施災害應急項目的第一步。評估結果決定了災害應急領域實施的優先次序和側重點。現有的災后評估常常忽略災害對民生與就業的影響，并與其他機構與部門的評估缺乏聯系，不能為民生恢復干預活動提供清晰的路徑。另一方面，勞工組織參與災后評估能有效地克服上述缺陷，通過實施獨立的評估和參與聯合評估的方式，號召通過側重就業與民生問題的干預措施增加受災人口與社區的收入，從而實現民生重建的目標。因此，以《危機應急快速需求評估手冊》、國際勞工組織與世界糧農組織合作開發的“民生評估工具箱”等為戰略指導，以內部評估工作框架和外部評估協作框架為基礎，勞工組織通過參與和實施災后就業與民生問題的評估，向政府與民眾提供準確的災后就業崗位的損失情況，為民生恢復與重建活動提供清晰的路徑。其中，《危機應急快速需求評估手冊》是勞工組織最重要的評估工具，也是其實施或參與其他社會組織災害評估的指導性文件。勞工組織多次實施災害評估和綜合干預項目，尤其是在危地馬拉與薩爾瓦多（中美洲），菲律賓與柬埔寨（亞洲），剛果民主共和國、烏干達與塞拉利昂（非洲），積累了豐富的經驗，總結出了評估的戰略、類型、方法、信息來源、組織、主題和外部機制等。

1．實施七大評估戰略。勞工組織所有的評估都必須以如下的戰略作指導：（1）以就業為中心。重點保護現有的工作崗位，并創造新的就業崗位。（2）確保快速應急措施的實施。需求評估工作組必須確認災后應急最初階段所包含的活動，確保所選擇的戰略與活動能夠快速實施。（3）將救助活動與發展連接。就業與其他相關的社會、經濟問題在災害應急的各個階段都是相關的，救濟與發展的連接應當在災害評估中充分考慮。（4）增強當地社區的能力。災害評估需要社區的參與、規劃，并以增強社區應對災害的能力為重點。（5）將弱勢群體作為優先目標。在危機應急評估中，要考慮到災害對不同的目標群體的危害不同，不同群體的需求不同，并將弱勢群體作為優先考慮的對象。（6）整合項目目標。評估應將不同項目目標整合起來，如將培訓與小額信貸結合起來，共同創造富有成效的就業，就業服務應當與勞動力市場需求與培訓相結合。（7）保護社會保障基金的安全。社會保障與養老基金在災害中往往很脆弱，勞工組織的評估應當建議保護社會保障基金與基金記錄的安全。

2．評估的類型。災害環境復雜多變，評估項目所收集的信息往往是易變的，信息的重要性也會發生變化，結論與建議可能很快過時。因此，最初的評估應當竭力將一系列現有的數據與分析直接有效地支持項目規劃的進程，并能用后來的評估進行補充。勞工組織的災害評估包括全面評估和針對特定部門的專門評估。快速需求評估的目的在于：評估災害對就業、人權、社會、勞動力狀況等重點問題的影響；找出受災害影響最嚴重的部門、地區與群體；分析災害對社會經濟與其他方面的影響，特別是對脆弱群體的影響；建議勞工組織實施應急的時間、干預活動的優先次序，并準備項目建議；促進國際與地方應急項目中包含促進就業的干預措施；幫助勞工組織參與聯合國呼吁程序，以便得到捐贈方的支持。

3．評估步驟和信息來源。一般來說，快速需求評估包括先期的桌面評估、實地評估兩個步驟。在實施真正的快速需求評估之前，要努力收集有關受災國家的人口、災害發生前的局勢、災害發生的原因、危機的影響等相關信息。桌面評估使用的是二手數據。信息來源包括勞工組織的各部門、項目與工作人員；聯合國機構；國際移民組織、國際紅十字會等國際組織；受災國家政府人口普查與其他統計局的數據；相關政府部委，如衛生部、勞動部、教育規劃部；當地非政府組織、大學、研究機構和專家等。使用二手數據要注意數據的覆蓋范圍和收集者，在實地評估前，應該給評估工作組提供一個目標國家的政治、經濟、危機等形勢概況，包括其他組織提供救援的情況、可用的資源、各種政治團體的態度，以及將來可能的援助情況。桌面評估完成之后就進入了實地評估階段。實地評估處于災害發生后的關鍵時期，需要快速實施，在2-3周內完成，常用的方法包括關鍵人物訪談法、討論會、專家會診、集體與個體訪談、直接觀察、深度訪談、問卷調查等。

4．評估的組織。勞工組織的地方辦公室、多專業咨詢工作隊、總部高級管理部門、危機應急與重建主體計劃工作組都可以申請快速需求評估，聯合國與非聯合國合作伙伴也可以邀請勞工組織實施災后需求評估。無論哪種類型的評估，都需要作特定的準備（清楚的標準術語、信息來源、開展評估的資源）并確定參與評估的成員，由區域辦公室、多專業咨詢工作隊和地區辦事處等共同決定、協調實施評估。快速需求評估在組織過程中要做到：獲得區域辦公室、多專業咨詢工作隊和地區辦事處的可靠承諾；提前計劃與準備好評估戰略與方法；保證標準術語準確反映評估戰略，準確定義所有的參數與活動；熟悉專業知識、危機經驗，增強工作人員完成評估任務的敏感度；確認國內項目的時間、地點和主要聯系方式；準備好外雇專家的合同文本；制定報告協調專員并設定報告的模式和截止日期；監控危機形勢的變化并據此修改評估計劃。

5．評估的主題。使用常用的框架進行信息收集，對評估工作組參與評估、設計與實施勞工組織的災害應急措施都具有重大意義。快速需求評估的領域主要包括以下幾個方面：

（1）整體形勢評估。包括危機發生的原因；受災地區和社區；受災人群；性別、社會文化問題；結構性破壞（如公共基礎設施、排水衛生系統等）；經濟形勢；人權與政治環境；社會與教育體系；法制與管理框架；國際援助項目；勞工組織可能的合作伙伴等。

（2）機構能力評估。勞工組織在政策、項目制定與實施中采用政府、社會合作伙伴組成的三方機制，并與其他的市民團體與組織合作。對參與各方的能力的確認與評估是設計危機應急項目的基礎，危機評估工作組應掌握項目涉及的機構能力概況。主要的機構包括：勞工組織三方機制成員，包括勞動部，規劃與經濟事務部、公共工程部、衛生部、教育與培訓部、農村或地方發展部、總統或首相辦公室、全國婦女機構、就業服務提供機構、職業培訓提供機構、政府應對危機的專門機構、商業資訊服務提供機構、社會保障或社會保險計劃、信用組織、工人組織和雇主組織等；市民社團機構與組織，包括國際非政府組織在內的非政府組織、宗教組織或團體、社區組織、婦女組織、青年組織、殘疾人組織、學術機構和專家機構等。

（3）勞工組織項目部門的評估。勞工組織危機應急的比較優勢體現在與以下部門相關的專業技術領域：職業與教育培訓、商業發展服務、社區培訓、勞動關系、勞動管理、勞動法、小額信貸、就業服務、地方經濟發展路徑、就業密集投資項目、勞動技能、職業康復、勞動力市場信息、小型與微型企業等。對以上部門進行評估，旨在了解現有的項目、評估開辦新項目的必要性與可行性、收集項目設計所需的信息。如確認社區與地方的就業需求、勞動力與商品市場存在的機會，以及這些機會的資格要求，快速需求評估需要獲得如下信息：危機對求職者的影響、最富有機會的就業領域、地方市場需要的職業、中短期臨時工作崗位的要求、地方勞動力市場可能會吸收的求職者等。

（4）特殊脆弱群體的評估。勞工組織應急的基本原則要求對特殊的受災群體進行特別關注，尤其是年輕人、殘疾人、婦女戶主家庭、失業者、異地安置人群等。在快速需求評估中，要對特殊目標群體的需求進行評估，評估災害對他們的影響，特別是與收入、就業、就業能力相關的指標，找出特殊群體的脆弱性以及評估他們的就業能力。

6．外部評估機制。除獨立評估之外，勞工組織積極參加其他國際組織的評估活動，建立了評估的外部機制。為獲得協同作用并避免重復，聯合國建立了災后需求平臺，實施聯合評估特派團制度，協調不同的部門和機構對災后損失與早期恢復需求進行評估，確認有限的干預項目、支持早期恢復向重建的過渡等。勞工組織積極參與聯合國評估新框架，充分使用損失評估和需求評估這兩種評估方法，通過關注就業、收入增長和其他危機造成的民生需要來發揮作用。同時，積極與合作伙伴一起，開發災害評估工具、實施災害評估項目。勞工組織的評估合作伙伴包括：聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、聯合國難民署、聯合國發展計劃署等。

（三）就業應急項目的制定機制

勞工組織的應急項目包括上游和下游活動。前者是指將就業與民生恢復措施融入國家與社區的重建戰略與政策中；后者是指針對受災人口的就業崗位創造的具體項目。勞工組織綜合開展這兩種項目，但主要任務是促使各方將體面工作融入到恢復重建項目中，具體工程項目在參與各方與投資者中可以產生示范作用，使它們在重建工程中創造更多、更好的工作崗位。為促進應急的一致性和協調性，勞工組織危機應急與重建部于2001年制定了《國際勞工組織一般危機應急模塊》（以下簡稱：《應急模塊》），用于指導就業應急項目的制定，并不斷總結實踐經驗，形成了制定就業應急項目的機制。

《應急模塊》主要包含四項內容：（1）危機發生的根源在制定恰當的應急戰略中的重要性；（2）勞工組織的員工在危機發生前所能參與的減災措施；（3）勞工組織的及時與中期危機應急的范圍；（4）與聯合國等其他救助機構在危機應急中的合作機制。《應急模塊》在結構上主要由兩大部分組成：第一部分是對危機的性質與復雜性的綜述，并介紹勞工組織應急的標準、準則與作用。第二部分包含四個單獨的危機應急模塊，即自然災害、金融與經濟危機、武裝沖突、社會與政治轉型①。

根據危機應急模塊，勞工組織對受自然災害影響的國家的救助分為三種：及時應急（前6個月）；短期應急（6-9個月）；中長期應急（9個月以上）。結合實踐經驗并與國際上的普遍做法，勞工組織進一步將危機應急區分為四個階段：（1）救援階段（人道主義階段），（2）恢復階段，（3）恢復性重建階段，（4）發展性重建階段。每個應急階段的范圍與時間長度由每個危機的特點與影響決定，并且四個階段可以同時發生（如，災害突然發生后，救援與發展項目常常同時并存）。勞工組織的體面工作項目在各個階段都可以發揮重大作用，但各個階段的側重點與措施策略有很大的差異。

1．勞工組織在救援階段的參與方式與作用。救援階段的重點在于通過人道主義援助而挽救生命（項目主要集中在提供緊急避難所、食物、水、公共衛生和基本醫療等），以快速行動保證損失最小化并恢復秩序。

在救援階段，勞工組織的參與方式與作用是：

（1）宣傳就業與民生恢復的重要作用。災害發生后，勞工組織要在第一時間與人道主義協調專員、駐地協調專員、機構間常設委員會取得聯系，為聯合國工作組提供后期支持與配合，積極參與機構間常設委員會的早期恢復集群，并與當地政府、捐贈各方建立良好的合作關系，實施勞工組織的上游活動。勞工組織與其他國際組織協作，共同實施災害評估、應急規劃、資源動員與監督，爭取獲得民生項目的批準與供款。同時，針對就業與民生作如下宣傳：在應急中優先考慮有利于就業崗位創造的規劃、籌資與政策制定項目，使就業與民生議題盡早地被涵蓋在應急項目之中；為避免重復建設，并使用最優的方法，勞工組織提倡采取綜合的、協作的途徑，在應急中使用體面工作、工作環境標準、“建造得比以前更好”原則，不僅解決工作崗位的數量問題，還要提高工作崗位的質量。

（2）提供勞動與就業信息。勞工組織可以通過內部和外部評估機制提供勞動與就業信息，為宣傳就業需求與制定就業相關的項目提供數據支持。

（3）參與緊急救災呼吁、聯合呼吁程序與共同人道主義行動計劃。在初級的人道主義需求（如食物、過渡安置房與水）中將就業與民生考慮進來，為“工作賺薪酬”方案、提供補助金、工具分配和緊急就業服務等短期干預提供資金支持。

2．勞工組織在早期恢復階段努力的領域。早期恢復是指人道主義階段就開始的恢復，尋求建立于人道主義項目并催化成可持續發展的機遇，集中在恢復民生與建設國家的能力之上。早期恢復的目標包括：

（1）通過培養受災人口自力更生能力，幫助正在進行中的緊急救助，以滿足民生重建的最關鍵的需要。如基礎服務設施重建與提供臨時的工作崗位。

（2）確保受災人口自發的恢復行動具有可持續性，并不成為新的致險因素。通過培訓、技術支持與預警系統促進受災人口（尤其是流離失所人口）的自主努力，參與到恢復與重建的進程之中。

（3）重建、恢復與加強國家與地方的能力，對管理與指導發展階段的人員進行能力認證與培訓（或再培訓），為長期恢復打下堅實的基礎。早期恢復階段，勞工組織努力的領域有：A.制定干預戰略。危機發生后，勞工組織根據當地的情況、危機的影響、評估的結果，并根據自身的相對優勢與整體應急的需要，作出干預戰略安排，確保應急的計劃性，并與使命保持一致。B.實施快速就業項目。早期恢復階段，勞工組織需要保持提供高水平的政策支持、支持能力建設等上游活動與實施直接就業項目等下游活動之間的平衡。勞工組織與聯合國項目事務廳共同實施快速就業項目，為受重創的家庭創造快捷的就業機會。聯合國項目事務廳管理項目的后勤與行政工作，勞工組織將主力集中在技術與管理上，確保項目的設計、實施與維護的順利進行。C.將應急項目建立在當地的能力與全局性措施之上。危機應急中，外部機構常常在緊急情況下建立平行的救助架構，造成重復建設與浪費。勞工組織主張根據三方機制將應急努力建立在當地的能力之上，并培養當地解決恢復重建的能力。同時，危機發生后的早期階段，捐助各方常常將救助目標集中在弱勢群體與處于安全風險中的群體。勞工組織則不主張鎖定特定的目標，而是采取更具持續性的、基于社區的項目、社區推動的經濟社會恢復項目等全局性的措施，并采取專門措施以消除性別、年齡與民族等方面的歧視。

3．勞工組織在恢復性重建階段的主要作用。恢復性重建階段專注于恢復國家機構與社區的危機恢復能力，包括復興經濟與防止危機的再次發生。勞工組織在恢復重建階段的主要作用包括：

（1）發起地方經濟恢復項目。地方經濟恢復項目是幫助社區災民重獲民生和收入的方法，由當地的優勢決定干預措施，包括重建工作、技能培訓和經營發展等。這些項目通過刺激工作崗位的增加和經濟發展的措施，用重建資金創造投資機會、促進就業。如斯里蘭卡收入技術援助項目。在世界銀行、聯合國開發計劃署和國際勞工組織的幫助下，斯里蘭卡重建和發展局開發了收入恢復項目，支持海嘯受災群眾解決民生問題。作為斯里蘭卡政府“重建要建得更好”戰略中“重返工作”的重要組成部分，收入恢復項目致力于受海嘯破壞地區的經濟恢復，通過快速地跟蹤、監控與協作促進民生恢復活動的開展。其中，勞工組織通過收入恢復技術援助項目提供技術支持。

（2）在政策形成過程中提供支持。勞工組織在政策形成過程中的早期介入常常牽涉到就業政策的宣傳。通過提醒和信息分享活動宣傳就業創造項目的籌資、政策發展的緊迫性和重要性。勞工組織與其三方成員合作，為恢復與重建框架、過渡成果框架和最終的聯合國減貧文件的制定而努力。在政策制定的過程中，勞工組織就中小企業、童工、就業崗位創造等議題準備項目意見書，包括參加宏觀層面的會議和討論、支持政府實施采取就業密集型方式的建議書、支持政府形成綜合的應急就業戰略。

4．勞工組織在發展性重建階段的作用。發展性重建階段常常開始于危機發生后的18-24個月，正常發展機制逐步確立。針對發展性重建階段國家仍然具有能力低、風險高和面臨嚴重局限性的問題，勞工組織強調從地方經濟恢復向地方經濟發展轉移。通過整合當地公有和私有部門，提升當地的經濟能力和激勵使用當地資源以及創新精神，達到致力于重建和重新啟動地方經濟和社會運轉的地方經濟發展目標。

二、勞工組織就業應急的做法經驗

（一）創造臨時就業崗位

勞工組織在就業應急過程中實施的主要項目有：以工代賑、短期技能培訓、社區承包工程等。在2004-2007年的海地綠色就業崗位項目中，勞工組織與海地政府合作創造了35.9萬個工作日，工資總額達68.1萬美元，并發放了35.9萬張食品券。②在應對2005年10月斯坦颶風對危地馬拉造成的破壞中，勞工組織與聯合國發展計劃署合作擔負聯合國危地馬拉項目的一部分，與危地馬拉政府與地方機構一起使用就業密集型措施恢復基礎設施。6個月后，勞工組織在索洛拉省和圣馬科斯省共實施了106個項目，向5000個戶主提供了15萬個工作日。在與各市鎮當局的合作下，簡單清理工作的80%的預算都花費在非熟練工人的薪資之上。③2004年印度尼西亞大地震后，開展基本社區和公共基礎設施的就業友好型即時恢復項目，為大量非技能工人提供短期的就業，預算為6000萬美元。④2005年巴基斯坦地震后的短期技能培訓項目中，勞工組織為當地勞工量身定做技能培訓項目，減少對外地熟練工人的依賴。勞工組織在受災最嚴重的地區之一的巴拉克特市實施快速就業收入支持試點項目，創造了4.5萬個工作日（工作崗位包括帳篷的保潔、重要建筑物和街道的廢墟清理、排水管道維修、基礎服務恢復等），并為重建和恢復奠定了基礎。

（二）促進自雇就業、小微企業的發展

勞工組織實施的主要措施有：提供小額信貸、商業服務、經營管理培訓、女企業家精神培養等。2001年在印度古吉拉特地震后的10個鄉村重建項目中，勞工組織以技能培訓為重點，解決在重建工作中保養與維修工人技能不足的問題，扶持了企業發展。在項目中，注意婦女的管理責任和參與社區活動，因此，就業的婦女數量增加，參加婦女自雇者協會的數量也增加了。⑤2001年薩爾多瓦地震后，數以萬計的工作崗位受損或消失。勞工組織支持小微建筑公司和地方社區的參與，雇傭地方勞動力實施工程，同時為微型企業通過小額貸款項目使其獲得金融服務的支持。2003年阿爾及利亞地震導致1.6萬個工作崗位損失，50億美元的基礎設施損壞。勞工組織在阿爾及利亞的戰略主要集中在兩個試點項目之上，即小微企業部門的恢復和住所的重建，并在促進地方經濟恢復中使用抗震技術。⑥

（三）促進個人就業與社區經濟恢復

這包括緊急就業公共服務、地方能力建設和地方經濟恢復等措施。在2002年莫桑比克洪災后的緊急公共就業服務中，勞工組織實施了三個步驟：一是加強該國應對災后就業挑戰的能力；二是將促進就業、重建戰略、恢復政策與項目緊密結合；三是通過地方經濟恢復促進就業。在重建與恢復勞動密集型工程中創造了15萬個工作日，惠及180個微型、小型建筑企業，促進了市場復興。⑦2005年，勞工組織在2004年印度尼西亞大地震后開展了緊急公共就業服務網絡，旨在增強當地緊急就業救助的能力，提供工作安置、信息等服務。同時，開展支持民生和發展地方經濟項目，重點在于支持地方企業家精神和小微企業發展，鼓勵創新，并為社會弱勢群體提高技能、創造就業機會。⑧2005年12月上旬開始，勞工組織為危地馬拉提供地方經濟恢復和發展的技術專家和國際經驗，通過幫助社區規劃自己的發展來改善地方治理、發展基礎社區設施、社會發展和民生機會。勞工組織在政府能力弱小的地區，增強地方生產組織，惠及農民組織、合作社、商業發展組織、女性和男性企業家組織等，提供商業服務的能力，為它們提供機構建設、組織管理、會計、談判等咨詢。

三、對我國的啟示與借鑒

我國是一個自然災害頻發的國家。重大自然災害不但會對經濟社會造成嚴重危害，也會對勞動者的就業及其家庭生計造成嚴重影響。因此，加緊完善我國就業應急機制勢在必行。勞工組織就業應急的做法經驗對于建立和完善我國就業應急機制具有積極的借鑒意義。通過研究勞工組織的就業應急機制，我們有以下啟示和建議：

（一）重大突發事件中就業應急機制不可或缺

首先，就業應急機制能夠在突發的重大自然災害后有效地幫助受災地區、企業和勞動者及其家人減少損失和痛苦，并幫助勞動者重新就業，走出困境，成為災后重建與發展的可持續力量，促進國家與社會的和諧穩定。其次，由于重大自然災害具有突發性、破壞性、緊迫性和不確定性的特點，因而常態的就業服務體系不能滿足緊急狀態下就業應急的需要，也不能替代重大突發事件中的就業應急機制。因此，有必要借鑒勞工組織的經驗，專門建立突發事件就業系統，以便在受災時能夠及時、有效地對勞動者及其家庭展開救援。再者，通過幾十年的探索，勞工組織應用就業應急的機制和技術工具有效地對各國進行指導與實踐，凸顯了就業應急機制的重要作用。我國在抗洪救災、抗擊“非典”⑨、抗震救災等實踐中的經驗也表明，建立健全突發事件就業應急機制對于促進就業、改善民生十分必要。

（二）就業應急應采取多方面、綜合性政策措施

勞工組織和我國就業應急的經驗表明，重大的自然災害往往會給災區經濟社會的各個方面造成廣泛的破壞，因而會導致與就業和民生相關的各種各樣的緊迫問題。鑒于此，要取得災后促進就業的良好效果，就需要綜合制定和實施財政、稅收、信貸、社會保障、就業服務、職業培訓等多方面的政策措施。同時，需要建立高層統一的指揮與協調機制，從而快速動員全社會各方力量，共同抗擊災害；還需要各有關部門通力協作、密切配合，共同完成促進就業、改善民生的艱巨任務。

（三）就業應急需要制定相關標準和程序

勞工組織制定的《危機應急與重建主體計劃》、《危機應急模塊》、《危機應急需求評估手冊》以及《就業應急指導手冊》等技術性標準和操作指南，能夠對各種突發事件就業應急提供技術指導和支持，在歷次應對突發事件就業應急中發揮了重要作用。我國應借鑒國際經驗，抓緊制定和完善相關的技術標準和操作程序，以便在今后的應對突發事件就業應急中準確地評估就業應急的需求，進而合理確定就業應急的援助項目，從而取得最佳的促進就業、改善民生效果。

注釋：

①這里主要關注的是自然災害應急模塊。

②ILO. Programme to Prevent Natural Disasters by Environmental Protection and Employment Creation in the Gonaives Region， December， 2007.

③ILO Evaluation Summaries. Emergency Response to Child Labour Inselected Tsunami Affected Areas， January， 2006.

④InFocus Programme on Crisis Response and Reconstruction - ILO Jakarta Office. ILO Response to Indonesian Crisis， 2005.

⑤Elaine Enarson. Gender Equality， Work， And Disater Reduction: Making the Connection， January 2003.ActionAid. 2001. India earthquake update. ReliefWeb report， February 2 (www.reliefweb.net).

⑥P. Dunne and G. Mhone.Africa’s Crises: Recent analysis of armed conflictsand natural disasters in Africa， March 2003.

⑦ILO. Livelihood and Employment Creation: Labour-based infrastructure projects， 2005.

⑧InFocus Programme on Crisis Response and Reconstruction - ILO Jakarta Office. ILO Response to Indonesian Crisis， 2005.

⑨抗擊“非典”：指2003年我國抗擊流行性傳染性疾病“非典型性肺炎”。

（作者劉燕斌系中國勞動保障科學研究院副院長，閆蕊、翁仁木系人力資源和社會保障部國際勞動保障研究所助理研究員）