事業單位工作人員申訴有關問題研究

隨著事業單位人事制度改革的深入，人事爭議仲裁機制已經逐步建立。但是，對于事業單位因某些內部行政管理所引發的各種爭議至今還沒有解決救濟渠道。因此，建立事業單位工作人員申訴機制勢在必行。

一、事業單位工作人員申訴工作現狀及問題

目前，我國事業單位申訴工作可以概括為：整體制度尚未建立，個別行業已有框架。

眾所周知，在我國事業單位工作人員權益保障方面，已經從整體制度上建立起了人事爭議仲裁制度，并且在不服仲裁的情況下可以提起民事訴訟，實現了仲裁與司法救濟的接軌。不過需要強調的是，提起仲裁或訴訟的事由是有所限制的，根據《人事爭議處理規定》①第二條第（二）項的規定：主要指“事業單位與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議。”可見，現有的事業單位工作人員在權益保障范圍上還是有所限制的。在公共部門中通常存在的另一個重要的權益保障機制——申訴制度，在我國事業單位中尚未完全建立起來，涉及事業單位內部行政管理所引發的爭議尚無有效的救濟渠道，這對構建和諧人事關系和和諧人事管理都是不利的。

不過，在我國事業單位中，教育行業是個例外。1993年頒布的《中華人民共和國教師法》第 39條明確規定:“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的 30日內，做出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當做出處理。”1995年國家教委出臺了《國家教育委員會關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》②，對高校教師申訴機制作出了具體規范。之后，一些地方教育行業部門也隨之出臺了關于地方教師申訴的法規，如1996年北京市開始實施《北京市教師申訴辦法》③和《關于辦理教師申訴工作若干規定》，1998年成都市出臺《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》，2004年蘇州市開始實施《蘇州市教師申訴辦法》④等。

總的來看，當前我國事業單位的申訴制度建設還處于初級階段，對工作人員的權益保障仍然處于個別（教育行業）狀態，而且已有的教師申訴制度建設本身還存在著大量的不完善不健全之處，普遍認同的主要問題有以下幾點：

1．受理機構欠缺。已有的相關法律法規沒有對受理教師申訴的專職機構作出準確規定，受理申訴機構的設置具有較大的隨意性，各部門之間經常相互推諉，導致有些教師有訴無處申，合法權益難以保障。

2．受案范圍模糊。已有的相關法律法規對申訴范圍或事由基本上采取的是概括性描述，沒有明確規定申訴的范圍或事由，這使得在認識上對現有的教師申訴制度存在兩個誤區：一是將申訴范圍泛化，認為只要是侵犯了教師的人身或財產權益都可以進行申訴；二是將申訴與行政復議、行政訴訟的關系摻雜在一起。

3．程序公平保障缺失。已有的相關法律法規在申訴程序上還缺乏一些重大的公正保障制度，如缺乏聽證、陳述、回避制度等。

4．其他問題。如對申訴制度的認識、申訴時限、申訴救濟、申訴執行效力、申訴文書規范化等方面還存在許多不足⑤。

二、事業單位申訴制度的定位

在我國公共部門中，由內部行政管理行為引發的爭議是通過建立內部申訴制度的途徑來加以解決的。如：通過《公務員法》、《公務員申訴規定（試行）》，以及《行政監察法》等法律法規，為公務員建立了一套解決內部管理行為所引發爭議的權益保障和救濟制度。相對于事業單位而言，其工作人員雖然被排除在公務員序列之外，但由于事業單位的基本特征和性質，決定了事業單位仍然屬于公共部門范疇，其工作人員具有公職人員的身份。所以，其內部申訴制度的建立，完全可以參照公務員的申訴制度。而且，《教師法》已經明確在事業單位的重要行業之一——教育行業建立教師申訴制度。不僅如此，在國外一些國家中，也存在著教師申訴制度。如美國在20世紀 70年代許多大學逐漸出現了關于處理教師不公正待遇的申訴機制（Grievance mechanism ），隨即被幾乎所有大學和學院所采納并付諸實踐 ，而且還被以制度文本的形式記錄在教師手冊中，以便每位教師在受聘的時候就可以明確這項機制⑥。

不過，要看到的是，內部行政行為不可訴所依存的理論基礎，隨著現代社會人權保障呼聲的高漲、各國政府厲行法治決心的加強，其合理性受到了學界的普遍質疑和批判，將內部行政（管理）的某些行為納入訴訟受案范圍已經得到了學界的普遍認同。即使在過去奉行特別權力關系理論的國家和地區，也開始采用概括式的表述方式擴大行政訴訟受案范圍。“就現代法治理念來看，凡影響到公民身份、地位的事項，無論涉及的是外部關系還是內部關系，均應向當事人提供有效的救濟途徑，尤其是訴訟渠道 ”。⑦在我國，從理論研究的角度，我國行政法學界也已經關注到行政法的國際發展趨勢，將具有準行政行為性質的內部行為納入行政訴訟受案范圍，不僅必要而且可能⑧。

盡管如此，還是需要認可的是，由于目前我國《行政訴訟法》和《行政復議法》并沒有進行有關修改，行政法制的基本格局和體系尚未改變。因此，按照已有的行政法制原則，對內部相對人的爭議仍然實行申訴制度，即內部工作人員通過申訴這一制度渠道來獲得權益保障。《公務員法》和《國家公務員申訴規定（試行）》、《行政監察法》是按照這一法制格局構建的，事業單位的申訴制度目前亦不宜打破這一格局或體系，仍然是將申訴作為內部行政管理行為爭議的救濟手段或途徑。

三、事業單位申訴范圍或事由的確定探討

（一）確定申訴范圍或事由的標準

從目前對教師申訴的有關法律規定看，對申訴范圍或事由沒有作出詳細的規定。如《教師法》第 39條規定的申訴范圍或事由有兩條：

一是教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴；

二是教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以提出申訴。

其他的幾個地方性法規，如《北京市教師申訴辦法》、《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》、《蘇州市教師申訴辦法》等，也采取了與《教師法》基本相同的概括式表述，缺乏具體細化，在實踐中難以把握和操作。

確定申訴范圍或事由首先應當確定的是，劃定范圍或事由的界定標準，根據申訴法理分析和參照公務員的申訴范圍，其劃定標準應該有以下四條：

一是屬于行政主體的內部行政管理所為，即具有內部行政行為的性質。即行為標準。

二是這些行為給當事人帶來了利益損害，是不利益的處理行為。即結果標準。

三是上級行政機關可以予以糾正或責令糾正的行為，換言之，不屬于單位自主用人權范圍的事項。即管理權限標準。

四是排除既有救濟渠道的事項，如人事爭議仲裁或訴訟。即不重復救濟標準。

將以上四條標準綜合運用，就能較為準確地劃定申訴的范圍，確定出具體的申訴范圍或事由（項）。

（二）申訴范圍或事由的確定

這方面《公務員法》、《公務員申訴規定（試行）》，以及尚未出臺的幾個事業單位人事管理辦法可以作為重要參考。

綜合上述相關法律法規規定的申訴事由，在事業單位中，不存在爭議的申訴受案事由主要應有以下三項：受到處分的；撤銷獎勵的；考核不合格的。但除此之外，其他事由是否也納入申訴范圍也值得討論：

一是職務任免

隨著事業單位聘用制的推行，事業單位自主用人權得到進一步落實，單位與中層以下職工基本實現了合同用人。但是，由于事業單位還存在著分級分類的行政管理體制，各級事業單位的領導班子成員，基本上還實行著由上級行政主管機關直接任命、委任或派遣，在管理方式上類似于公務員的管理。因此，事業單位領導班子成員的形成基本上仍屬于純粹的政府內部行政行為。所以，對這組人群，其職務的任免是可以列入申訴范圍或事由的。《行政監察法》也有這樣的規定。

《行政監察法》第18條第（四）項規定，監察機關履行的職責有：“受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴”；根據《行政監察法實施條例》第2條第2款的規定“國家行政機關任命的其他人員”是：“指企業、事業單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員。”

《行政監察法》第23條規定，監察機關遇有下列情形之一的，可以提出監察建議，其中第（四）項的情形是：“錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正”；第25條規定：“監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納”。

以上表明，事業單位中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員已納入《行政監察法》的適用范圍。他們在職務任免、獎懲等方面不服時可以提起行政申訴。因此，應當將由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的事業單位人員對職務任免不服的，納入事業單位申訴范圍或事由中。

二是職稱評審

職稱評審是事業單位專業技術人員普遍面臨的問題，而且也是矛盾的多發環節。但因職稱評審引發的不服是否納入申訴范圍，就目前情況看，不宜納入申訴范圍。理由如下：

1．評價主體不是行政主體。職稱評審是對專業技術人員進行的專業技能與水平評價，其評價主體一般是行業或專業人士，相關政府部門可能在程序上進行了某些參與或協助，但一般并不直接參與評價。因此，職稱評價的主體不是行政主體，而是社會主體。

2．評價行為不屬于行政行為。職稱評價一般是經過專業人士民主投票做出的，其行為屬于社會第三方的中介行為，即使評價不公，行政主體也無權強制糾正。

從以上理由看，行政主體在職稱評審上沒有直接的相關性。其他的職（執）業資格和各種水平能力評價基本上也都屬于這一性質。因此，職稱評審不宜納入申訴范圍。

盡管目前事業單位的職稱評審在某些地區已經實現了行業化或社會化評價，但不少事業單位在職稱評審時，單位內部的主導力量過強，有的甚至完全是由單位內部專業人士進行評價，其中行政領導人的影響至關重要，其公正與公平性容易受到質疑，由此而引發許多矛盾。而這些矛盾缺乏有效的救濟渠道。從申訴事由排除后，仍然需要尋找一條不同于行政申訴的救濟途徑，這樣才能化解矛盾，確保人事和諧。

三是未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇的

鑒于目前事業單位工資分配形式多樣化，既有國家統一的工資分配、福利、保險待遇部分，同時，不少事業單位還存著單位內部的分配及待遇部分。因此，借鑒公務員的作法，應當將對屬于國家統一制定的工資、福利、保險待遇部分處理的不服，納入申訴范圍。

四是申請辭職（聘）、提前退休未予批準的

1．關于事業單位工作人員辭聘。辭聘屬于解除人事關系、履行聘用合同范疇，此點已納入人事爭議范圍。因此，辭聘不宜再納入申訴范圍。

2．關于提前退休未予批準的。此條適用于公務員。政府對事業單位職工退休年齡及相關待遇都有專門規定，而且事業單位養老保險政策尚未建立，基本上還是沿用傳統的退休政策，即職工達到法定退休年齡應當辦理退休手續，享受相關退休待遇。但在事業單位目前改革狀態下，往往不是職工申請提前退休未獲批準，而經常是單位在改革中不嚴格執行有關政策，強制職工提前退休，因而給職工帶來利益損失。因此，如果單位違反國家政策，強制職工提前退休而影響了職工利益，是應當納入申訴范圍的。

五是降職

前已述及，對由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的事業單位人員，如果他們對降職不服，是可以進入申訴程序的，不過已將此點納入“職務任免”不服事由中，故不再單獨列出。

而對事業單位其他聘用人員，降職主要以崗位調整的形式出現，而崗位調整屬于事業單位內部自主管理權限的范圍，政府行政機關一般不介入。這一點不同于行政機關的“任命或派遣”行為。因此，一般性的“降職”不宜納入事業單位申訴范圍。

六是辭退（聘）或者取消錄用

公務員適用此條，但在事業單位，這一條屬于解除人事關系、履行聘用合同范疇，此點已納入人事爭議范圍。因此，不宜再納入申訴范圍。

注釋：

①國人部發〔2007〕109號。

②教人〔1995〕81號。

③1996年3月19日北京市人民政府第2號令發布 根據1998年7月8日北京市人民政府第8號令修改。

④蘇州市人民政府令第 46 號

⑤楊珍、劉彥博：《我國教師申訴制度研究綜述》，藥學教育2007第2期。

⑥姚繼齋、陳小鴻：《我國教師申訴制度的內涵、缺陷及其完善》，浙江工業大學學報（社科版），2008年6月第2期。

⑦應松年，楊偉東：我國《行政訴訟法》修正初步設想 （上），中國司法，2004年第4期30-31頁。

⑧劉曉，樊孝群：《“內部行政行為”之法律含義探討》，華中農業大學學報（社科版），2004年第2期。

（作者系中國人事科學研究院研究員）