事業單位管理崗位等級設置的相關思考

根據中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，對不同類型的事業單位實施不同的改革和管理辦法。按照社會功能，將現有的事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。改革后，只有面向社會提供公益服務和為機關行使職能提供支持保障的事業單位繼續保留在事業單位序列。按照政事分開、管辦分離的要求，面向社會提供公益服務的事業單位要逐步取消行政級別，落實事業單位法人自主權，建立和完善以決策層及其領導下的管理層為主要構架的事業單位法人治理結構。

隨著改革的不斷推進，面向社會提供公益服務的事業單位取消行政級別建立法人治理結構后，事業單位的崗位設置如何與法人治理結構的改革相適應，怎樣確定事業單位管理崗位的等級，建立事業單位管理人員與專業技術人員不同的職業發展通道，成為改革面臨的一個新課題。

一、目前事業單位管理崗位等級設置存在的主要問題

事業單位管理崗位是指擔負領導職責或管理任務的工作崗位。2006年《事業單位崗位設置管理試行辦法》及《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》文件中規定：事業單位管理崗位分為10個等級，即一至十級職員崗位。[1]國家對事業單位崗位設置實行宏觀調控，分類指導，分級管理。國家確定事業單位通用的崗位類別和等級，根據事業單位的功能、規格、規模以及隸屬關系等情況，對崗位實行總量、比例和最高等級的控制。管理崗位的最高等級和結構比例根據單位的規格、規模、隸屬關系，按照干部人事管理有關規定和權限確定。[2]

對事業單位管理崗位的設置，調研中反映的主要問題是：

（一）管理崗位最高等級的設置受限于事業單位的行政級別

以往我國的事業單位絕大多數是由各級政府機關主辦的，其創辦和運營的經費來源于各級財政。各級政府在自身行使職權范圍內對所屬事業單位規定具體承擔的組織目標、工作任務、服務范圍。事業單位既然是各級行政機關主辦的，因此，其行政級別亦大都根據隸屬關系確定。具體來講，部、委直屬局級行政機關所屬的事業單位，一般都被確定為相當司局（地師級）單位，也有一部分確定為相當處級（縣團級）單位；司局級或地、州、盟、市等行政機關所屬的事業單位，一般都定為相當處級（縣團級）單位，也有一部分確定為科級單位；處級機關或縣政府所屬事業單位一般定為科級單位，也有低于科級單位的。目前，根據行政級別的不同，事業單位主要包括政府部級、正副廳（局）級、正副處級、正副科級、正副股級事業單位等10級。可見，事業單位所隸屬的機關的行政級別就決定了事業單位的行政級別（也稱事業單位的規格等級），實際上也決定了事業單位管理者的職務級別。

調研發現，目前大多數事業單位管理崗位等級的確定采取了與職務級別單一、直接分級對應的方式，即現行的部級正職、部級副職、廳級正職、廳級副職、處級正職、處級副職、科級正職、科級副職、科員、辦事員依次對應管理崗位一到十級職員崗位。[3]事業單位管理崗位等級與職務級別的這種直接對應方式，使得事業單位管理崗位最高等級的設置受限于事業單位的行政級別。由于我國的事業單位多為省、部及以下機關所屬，一般而言，事業單位行政級別只能是廳局級，因此，事業單位管理崗位最高等級即廳局級正職只能對應三級職員，副職對應四級職員。

（二）管理崗位的等級有限且晉升機制不完善

調研中，很多單位反映，在事業單位崗位設置管理的有關文件中專業技術崗位分為13個等級，包括高級崗位、中級崗位和初級崗位。高級崗位分7個等級，即一至七級；中級崗位分3個等級，即八至十級；初級崗位分3個等級，即十一至十三級；而管理崗位只分為10個等級，即一至十級職員崗位，且不再細分等級。由于事業單位受行政級別的限制，管理人員的職務級別大多集中于處級和科級，在事業單位管理類崗位10個等級中，在大多數管理崗位的最高等級只可用到6～7級，在基層就只有6～8級，而實際上只有7和8兩級可用，有些同志在基層干了一輩子還是副科級，因而崗位等級也只有固定在8級上，一些到鄉鎮或縣級事業單位工作的大學畢業生，在幾十年的職業生涯中一般只有副科和正科兩級晉升機會，有的人甚至一輩子都在科員層次上，以致很多人不愿到縣、鄉基層工作，分配去的也難以留住。

不僅如此，由于崗位等級不再細分，因此，造成了兩年的處長和十年的處長都在一個級別上，影響了管理崗位人員的積極性。無論資歷、業績，同一行政級別的人員集中于同一崗位等級，未能體現優勞酬績的原則，管理人員發展空間受限。

與此同時，公務員采取職務與職級并行發展的方式，而事業單位沒有解決管理類崗位人員晉升的問題，管理崗位的晉升沒有形成制度與規范，實際上晉升處于停滯的狀態。以往有一些事業單位的管理人員無論哪個層級都可以實行管理崗位和專業技術崗位的雙肩挑，參加職稱晉升的任職年限和資格等同于專業技術崗位人員。實施崗位設置管理后，事業單位不設置非領導職務，管理人員晉升專業技術職務受到限制，大部分人特別是年輕人失去了晉升專業技術職務的機會，只能通過領導職務晉升來提高自己的待遇，但是領導職務晉升的數量有限， 使得事業單位管理崗位人員的晉升渠道比較單一，晉升渠道窄，晉升空間小。

（三）管理崗位人員的工資待遇相對低于資歷相當的專業技術人員

事業單位管理崗位分為10個等級，即一至十級職員崗位。由于受限于行政級別所以晉升空間有限，而專業技術高級崗位分7個等級，即一至七級。高級專業技術職務正高級的崗位包括一至四級，副高級的崗位包括五至七級；按規定只有專業技術一級崗位是由國家專設的特級崗位，專業技術一級崗位由國家實行總量控制和管理，這樣在理論上無論事業單位的行政級別如何，事業單位的專業技術人員的晉升都有可能到二級崗位上，而管理人員的晉升則受最高崗位等級設置的限制，在實際中就形成了相同資歷的管理崗位人員工資待遇相對低于資歷相當的專業技術人員待遇的問題，管理人員認為不夠公平。

以上因素的存在，影響了管理人員的積極性，并傾向于按專業技術崗位定級定薪，導致管理人員兼任專業技術崗位工作的情況普遍存在，“雙肩挑”問題嚴重。

二、管理崗位最高等級受限所帶來的不利因素

（一）不利于崗位管理制度改革的不斷推進

事業單位大多數以專業技術崗位為主體，以往不少管理類崗位都是由專業技術人員兼任，調研中發現，事業單位管理崗位的人員70%具有專業技術職務，工資一直以來執行的是專業技術系列的標準，由于目前管理崗位工資標準與專業技術崗位相比較低，例如：五級領導管理崗位的工資標準低于專業技術崗位六級，所以對于在管理崗位的人來講，只要是有專業技術職務的人員，都傾向于按專業技術崗位定級定薪，都不愿意把工資從專業技術崗位系列轉到管理崗位系列。

事業單位崗位設置管理是為了進行分類管理，達到以崗定薪、崗變薪變的目的，但是由于待遇的原因，目前仍有一部分在管理崗位工作的專業技術人員，未辦理轉崗手續，繼續占用專業技術崗位，影響現職的專業技術人員聘用和晉升，并且形成一人占兩崗的事實；與此同時，還有部分專業技術人員因年齡等原因，不再適應在專業技術崗位工作，單位重新安排到管理崗位任職，因專業技術崗位工資、津貼要高于管理崗位，這部分人員仍然按專業技術人員發放工資，申報職稱，占用了專業技術崗位的職數，造成了專業技術崗位現有工作人員，取得專業資格后，因沒有專業崗位而無法聘用的問題。這些都給崗位管理規范帶來了一個難題。不僅如此，以前一直在管理崗位的人也心理不平衡，認為剛剛從專業技術崗位轉過來的人，同他們一樣在同一級的管理崗位上，由于還帶著原有專業技術人員的工作待遇沒有變化，掙得比他們多，因而意見紛紛。

以上因素的存在，導致事業單位沒有擔任領導職務的管理人員還占著專業技術崗位的問題成為普遍現象，不符合規定的所謂“雙肩挑”問題嚴重，不利于事業單位管理的專業化和科學化，有悖于制度設計的初衷。

（二）不利于調動事業單位管理人員積極性

事業單位管理崗位最高級別設置受限于行政級別，使得崗位最高等級設置與單位規模、責任等不相適應，例如，省屬的各類醫院有的床位近千張、有的才幾百張，盡管擔負的任務和技術力量相差懸殊，但卻同為處級單位，崗位最高等級同為五級，相應的其他管理崗位等級也偏低。例如，綿陽市核心醫院屬于一個區里舉辦的醫院，盡管問診人數多和門診量大，但是由于行政級別低，專業技術人員和管理人員的職數少，管理崗位人員的級別也低，不利于調動事業單位管理人員的積極性。

（三）不利于社會公益服務事業的發展壯大

事業單位是在計劃經濟體制下建立和發展起來的公共服務提供機構，是政府承擔公共服務職能的主要載體，目前社會需求的絕大多數公共服務和公共產品還由政府出資舉辦的公益事業單位提供。由于行政隸屬關系決定單位的行政層級，但又缺乏明確的劃分標準，一些事業單位出于提高財政支持力度等方面的原因，要求提高級別規格。新成立的事業單位在核定行政級別時出現爭議，而行政級別不能反映事業單位的功能需要，不能反映事業單位的規模大小，特別是事業單位等級劃分與實際的功能地位不吻合，給事業單位在發展過程中的資源的配置，帶來了很多困難，給事業單位在內部管理崗位配置方面帶來了很多問題，不利于社會公益服務事業的發展壯大。

三、加快事業單位職員制度改革

長期以來，事業單位是黨政機關的附屬物，很多事業單位的經費完全依靠財政。在這種情況下，事業單位根本不可能成為獨立法人，隨著事業單位分類改革的不斷推進，事業單位將逐步實行政事分開。2010年5月，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，要“克服人才管理中的行政化、‘官本位’傾向”，取消事業單位實際存在的行政級別和行政化管理模式，逐步取消行政級別。2011年3月，中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確提出面向社會提供公益服務的事業單位，要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。同時，要逐步取消其行政級別，新設立單位一律不確定行政級別。2011年7月《關于事業單位分類的意見》的配套文件《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，還提出要把建立和完善以決策層及其領導下的管理層為主要框架的事業單位法人治理結構，作為轉變政府職能、創新事業單位體制機制的重要內容和實現管辦分離的重要途徑。這對事業單位管理崗位的設置提出了新的要求。

在我國，打破按照行政級別確定事業單位等級和管理崗位最高等級的做法，是構建具有中國特色的事業單位管理體制的重大嘗試。取消行政級別，就必須探索建立相應的事業單位新的規格等級體系。今后面向社會的公益類事業單位的職員制度，可與法人治理結構的建設相結合，建立獨立于或區別于行政級別的新的崗位等級序列。事業單位管理崗位的設置，應根據新的事業單位的規格等級，考慮職員職業發展和管理的需要綜合確定。但應該說這樣的改革還需要一個過程。建議統籌規劃，逐步改進。

思路一：“一崗多級”

在保持現行政職務系列的同時，改革現行的10個崗位等級，適當增加崗位級別數量，設置職員崗位的多等級，也就是將現有十級崗位細分為一崗多級，對應相應的工資標準，職員享受與級別相應的工資待遇。其作用在于：

1.拓展管理類崗位人員職業晉升渠道。從國外經驗和我國國情看，職員制的改革要保持穩定性、統一性，在保持現有職務層次基本穩定的同時，可根據能力素質高低和積累貢獻的大小等，設立若干級別，建立一條體現能力、業績和年功的職級晉升臺階，使管理人員可在職務不變情況下，通過提高能力、多做貢獻等方式，晉升崗位級別，為基層干部提供更充分的發展空間。

2.分解工資以外的各種待遇的結構與功能。改革目前事業單位各種待遇主要與職務掛鉤的做法，根據各種待遇的特點，將待遇分解為工作待遇、經濟待遇和政治待遇幾部分，分別與職務級別與崗位級別掛鉤。與履行職務直接相關的待遇：如參加會議、看文件等政治待遇和辦公待遇，同所任職務級別掛鉤；住房補貼、醫療保險等經濟待遇主要與崗位級別相連，增加業績、能力、業務水平等要素在確定工資中的比重，使職員崗位級別成為在行政職務之外，體現人員待遇和地位的又一尺度。

3.根據不同的崗位級別享受相應的工資待遇。設置不同于行政職務的崗位級別，根據不同的崗位級別享受相應的工資待遇，可以區分管理人員的能力和貢獻，鼓勵管理崗位人員重視提高能力和工作質量，重視業績，鼓勵人們立足崗位，建功立業，而不是僅僅追求提高職務的升遷；有利于管理人員的職業發展和規劃，有利于干部的交流、選拔和使用，促進干部隊伍建設。

思路二：“一級多崗”

在當前情況下，由于事業單位管理崗位等級制度剛剛建立，可對現有等級與行政級別的對應辦法進行初步調整。根據“職務與職級相結合”行政級別制度改革思路，事業單位職員制度可在現有行政級別體系和管理崗位等級體系的基礎上，通過改變現行管理崗位等級與某一行政級別單一對應的辦法，實行行政級別與管理崗位等級上下交叉對應，即一級行政職務（級別）可對應多個管理崗位等級，擴大職務特別是中低層職務與職員管理等級的對應幅度。

[崗位等級＼行政職務＼一級＼部

級

正

職＼部

級

副

職＼＼＼＼＼＼＼＼＼二級＼＼廳

級

正

職＼＼＼＼＼＼＼＼三級＼＼廳

級

副

職＼＼＼＼＼＼＼四級＼＼處

級

正

職＼＼＼＼＼＼五級＼＼處

級

副

職＼科

級

正

職＼＼＼＼六級＼＼科

級

副

職＼＼＼七級＼＼科

員＼＼八級＼＼辦

事

員＼九級＼＼十級＼＼]

具體做法是：采取一級擴展為二級或三級的扇形對應方式，即處級可以在五級職員的基礎上，向上、向下對應，科級可以在七級職員的基礎上，向上、向下對應，這樣上下交叉，打破原來的對應關系。對于事業單位六級（副處級）以上崗位，可采取一級行政職務對應兩個管理崗位等級，如處級可對應四級職員和五級職員崗位；對科級以下崗位，一級可對應三級管理崗位，如辦事員可對應管理崗位八、九、十等三級。采取這種方式時國家可對對應的管理崗位數量進行結構比例控制。

調研中還有人建議管理類崗位的職級不受機構規格的限制，基層可以對應八級職員崗位到四級職員崗位。

“一級多崗”的辦法，可以不改變現有行政級別制度、不改變行政隸屬關系和管理人員行政待遇，便于實踐操作。但長期看，要建立更加科學的管理崗位等級序列，還應將事業單位管理崗位等級的設置，納入職員制度改革的總體設計之中統籌考慮。

總之，無論采取以上那種思路設計，在崗位晉升中都必須做到：

1.明確崗位晉升的基本條件。專業技術人員和工勤人員的晉升有任職資格的明確規定，但管理崗位沒有明確的任職條件，更沒有統一的崗位考核體系。應在明確職員的崗位等級設置的基礎上，明確晉升條件與晉升方式，切實解決職員現實待遇和將來職業發展問題。

2.建立健全考核獎懲制度。完善包括事業單位管理崗位在內的各類人員考核制度，建立健全以聘用合同和崗位職責為依據、以工作績效為重點內容、以服務對象滿意度提升為基礎的考核辦法，將考核結果作為調整人員崗位、工資以及解除、續訂聘用合同的基本依據。制定事業單位工作人員考核規定，充分發揮獎懲在人事管理中的激勵和約束作用。

3.加強對“雙肩挑”崗位的管理。事業單位管理人員兼任專業技術崗位“雙肩挑”，制約了事業單位的專業化發展，影響了事業單位管理水平和質量的提高。為此要進一步明確事業單位工作人員原則上不得在管理崗位和專業技術崗位上同時聘用，領導崗位人員在任期內不得兼崗的規定。因行業特點及工作需要，如確需兼崗，應根據單位業務性質，原則上按照不超過機構編制部門核定的單位領導職數和內設機構（只限經機構編制部門批準設置的單位下一層級的內設機構）正職領導職數的50%核定，領導兼崗占領導職位數的比例不得超過1/3。并且要明確規定，管理崗位人員確需聘用到專業技術崗位的，須符合兼任崗位的聘用條件，并能履行兼任崗位職責，完成兼任崗位的工作任務。

注釋：

[1]《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70號，以下簡稱《試行辦法》）第一章。

[2]《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70號，以下簡稱《試行辦法》）第四章。

[3]《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發〔2006〕87號，以下簡稱《實施意見》）。

（作者系中國人事科學研究院人力資源開發標準化研究室副研究員）