國外公務(wù)員獎勵制度的新框架及啟示

一、國外公務(wù)員獎勵制度的新框架

自20世紀(jì)70年代以來，公眾的價值觀念日益多元化，需求日益多樣化，時代的變化對政府提出了新的要求。西方各國在20 世紀(jì)70、80年代開始探索公共事務(wù)管理的新模式。進(jìn)入21世紀(jì)，民眾素質(zhì)提高，民主意識、參與意識日漸增強(qiáng)，西方理論家使用、闡釋和發(fā)展出了治理理論；在國際組織的推動下，西方國家開始應(yīng)用于政治與行政實踐。這些以市場化和社會化為重點的行政改革對世界各國的公務(wù)員制度產(chǎn)生了重要影響。公務(wù)員管理較為完善的西方各國形成了各具特色的制度，但研究之后可以發(fā)現(xiàn)，在新公共管理改革和治理改革影響下，這些國家在公務(wù)員獎勵方面也都遵循一些前提性的共識：首先，大部分國家都明確，獎勵是吸引、保持優(yōu)秀人員向公眾提供高績效服務(wù)的關(guān)鍵工具之一。政府和工會致力于通過薪酬和獎勵設(shè)計使公務(wù)員能夠提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。其次，各國公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)普遍將獎勵制度與其他管理環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，包括公平合理的雇用、獎勵計劃以及各項福利政策。再次，獎勵機(jī)制的實施效果由公務(wù)員個體和工會深入?yún)⑴c的集體協(xié)商機(jī)制得以強(qiáng)化。

綜合來看，國外公務(wù)員獎勵制度的框架一般包括三個組成部分：公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的獎勵原則，制定實施獎勵改革的關(guān)鍵措施和改革獎勵結(jié)構(gòu)可采取的實際步驟。

（一）獎勵機(jī)制設(shè)計原則

西方國家普遍認(rèn)為，提供高品質(zhì)的公共服務(wù)需要高效、專業(yè)的公務(wù)員通過必要的技能滿足實際需求。因此，大多數(shù)國家的公務(wù)員獎勵機(jī)制設(shè)計遵循如下七個方面的原則。

1.滿足工作需要且可負(fù)擔(dān)。實際工作情況和員工需求是獎勵戰(zhàn)略的驅(qū)動器；必須用市場化視角明確收益、風(fēng)險和成本并使投入合理化；獎勵安排必須可持續(xù)。

2.反映工作本質(zhì)。根據(jù)職能和所需技能識別和劃分公務(wù)員類別；公共組織中雇用相似市場中的相似員工群體應(yīng)該考慮給予相似的獎勵安排。

3.辨識績效。獎勵必須反映公務(wù)員持續(xù)的價值和可持續(xù)的貢獻(xiàn)以及他們在給定時段內(nèi)的績效；獎勵所依據(jù)的價值和績效反映了公務(wù)員對組織的貢獻(xiàn)、帶來的影響以及滿足政府需要的專業(yè)技能情況。

4.對整體獎勵情況進(jìn)行管理。獎勵一般涉及“公務(wù)員待遇”的各個方面，包括有形的和無形的?？傮w的獎勵要適合并增強(qiáng)吸引、雇用、保持合適的人才以及提供多樣化的個人選擇和靈活性。雇主/雇員需要充分認(rèn)識和理解一攬子獎勵的價值。

5.對現(xiàn)金支付進(jìn)行管理。以英國和德國為代表的一些國家中，公務(wù)員獲得的全部現(xiàn)金包括基礎(chǔ)薪酬和浮動薪酬兩部分；基礎(chǔ)薪酬反映工作挑戰(zhàn)和個人在工作中勝任力；浮動薪酬反映達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的績效情況。

6.面向市場。對一般和特殊技能的獎勵水平，要與吸引、激勵和保持合適人才的市場水平保持一致；獎勵的競爭力要考慮獎勵措施的方方面面（如基礎(chǔ)薪酬、養(yǎng)老金、休假）以及整體待遇。

7.支持獎勵的公平支付。消除直接或間接的獎勵歧視，減少任何可能存在的性別支付差距；實施公務(wù)員認(rèn)為合理、透明的獎勵體系；評估獎勵體系和結(jié)構(gòu)使其保持更新，確保滿足法律上的需要。

（二）獎勵改革的關(guān)鍵步驟

各國公務(wù)員獎勵制度并非一成不變，都將改革納入了管理過程中，同時，改革遵循一定步驟來進(jìn)行。各國調(diào)整薪酬水平之前首先考慮獎勵的結(jié)構(gòu)。

1.在職位細(xì)分基礎(chǔ)上考慮獎勵結(jié)構(gòu)。許多國家在公務(wù)員管理中通過“工作分析”和“工作評價”對職位進(jìn)行科學(xué)管理。根據(jù)工作種類、工作繁簡難易、工作責(zé)任輕重和所需資格條件，制定相應(yīng)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，使工作、報酬、資格三者之間的關(guān)系保持平衡、對應(yīng)，體現(xiàn)工酬相符。獎勵計劃的設(shè)計也充分考慮職位的不同，根據(jù)職位的難易程度和責(zé)任承擔(dān)情況有針對性地進(jìn)行獎勵。

2.建立以市場為基礎(chǔ)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。許多國家建立了以市場為基礎(chǔ)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制進(jìn)行獎勵改革。這些機(jī)制用到的措施有：用團(tuán)隊內(nèi)或?qū)I(yè)部門內(nèi)表征勝任力的報酬計劃代替基于服務(wù)的薪酬級數(shù)；根據(jù)績效情況增加獎勵比例，大幅增加報酬中非固定績效報酬的比例；根據(jù)勞動力市場狀況調(diào)整相似職位群體報酬水平和標(biāo)準(zhǔn)；及時取消津貼或其他不再與需求保持一致的過時條款；在實施“角色”管理的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，采取報酬補(bǔ)貼或與市場相一致的獨立的薪酬和獎勵。

（三）獎勵改革的實操步驟

1.獎勵結(jié)構(gòu)改革從工資結(jié)構(gòu)入手。將長期重疊的薪酬級別轉(zhuǎn)換為較窄的、不連續(xù)的“薪酬帶”，每個級別的“帶寬”是達(dá)成勝任所需時間的比例。英國的獎勵結(jié)構(gòu)改革即是如此，具體如圖1、圖2所示：

2.根據(jù)公務(wù)員內(nèi)部的專業(yè)分工實施改革。英國是根據(jù)公務(wù)員內(nèi)部的專業(yè)分工進(jìn)行獎勵改革。改革中，首先明確具有獨特角色和能力的傳統(tǒng)公務(wù)員等級的劃分；然后評估在不同等級分割內(nèi)進(jìn)行差別化獎勵的必要性。改革后， 使公務(wù)員的薪酬“水平”與市場上相似職位的薪酬水平接近（由薪酬委員會提供的薪酬標(biāo)桿數(shù)據(jù)支撐）。從工資結(jié)構(gòu)改革入手進(jìn)行獎勵改革可以實現(xiàn)如下效果：較低的內(nèi)部成本（特別是在初級水平）；不論晉升還是級內(nèi)的水平變動，在任命時避免出現(xiàn)薪酬跳躍并簡化薪酬待遇。

另外，獎勵計劃變革應(yīng)面對市場，同時清楚獎勵計劃變革可能帶來的風(fēng)險：變革中，薪酬水平可能無法完全與市場職位薪酬水平相一致。所有雇主都應(yīng)該采取措施確保其雇用行為符合同工同酬的法律要求，有必要采取措施最大程度減少不合理的薪酬差距。為此，應(yīng)該實施公平薪酬審計，如有薪酬和雇用條件不平等的證據(jù)，應(yīng)采取措施消除歧視。

二、國外公務(wù)員獎勵制度的新特點

國外對公務(wù)員獎勵制度一般都沒有專門的規(guī)定。大部分國家有關(guān)公務(wù)員獎勵的內(nèi)容都在公務(wù)員法“考績”和“工資福利”的章節(jié)中規(guī)定；也有一部分國家對公務(wù)員獎勵的問題規(guī)定在其他涉及公務(wù)員行為的法律、法規(guī)之中；還有少部分國家對公務(wù)員獎勵除在《公務(wù)員法》規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)以外的有關(guān)機(jī)關(guān)或社會組織也可根據(jù)不同情況靈活處置。但是，從各國的普遍做法和一般框架中可以發(fā)現(xiàn)，行之有效的公務(wù)員獎勵制度一般具有如下特征：

（一）獎勵制度與勝任力管理緊密結(jié)合

一些國家在基于勝任力的薪酬計劃基礎(chǔ)上建立了基于勝任力的獎勵計劃。從可行性角度看，這些國家使用基于勝任力的較小的薪酬級差替代基于服務(wù)時間的級數(shù)在財政上是可行的。

在英國公務(wù)員基于勝任力的薪酬（獎勵）計劃中，各部門根據(jù)情況彈性地制定“預(yù)期”薪酬來滿足三方面的需求，包括：商業(yè)需要、地區(qū)情況變動和家庭需求。這些獎勵都是年度薪酬的一部分。以下是以英國為例，反映了不同級別公務(wù)員根據(jù)勝任力水平的薪酬（獎勵）情況。

（二）獎勵政策與公務(wù)員整體福利制度協(xié)調(diào)配合

薪酬和獎勵計劃應(yīng)該足可以招募、保持并激勵這些勞動者，這基本是各國公務(wù)員管理中的共識。為了實現(xiàn)這個目的，許多國家的政府和工會一起推動所有福利成為雇傭和獎勵計劃的一部分。作為薪酬和獎勵計劃的一部分，國外在制定薪酬激勵體系條款時，會考慮該方案潛在的優(yōu)點和不足，同時提出備選的薪酬計劃以激勵公務(wù)員達(dá)成相同的服務(wù)品質(zhì)。2005年夏，德國聯(lián)邦政府實施了與績效掛鉤的薪酬改革，政府計劃降低基本薪酬水平，基礎(chǔ)薪酬每5、10和20年增加并達(dá)到最高基本薪酬。基礎(chǔ)薪酬之上可以有2%、4%、6%或8%的績效津貼幅度作為獎勵。在這項薪酬改革方案下，公務(wù)員僅完成最低工作要求拿不到任何績效津貼，約相當(dāng)于以前方案下薪酬的96%；表現(xiàn)正常、績效良好的員工可以在階梯1基礎(chǔ)上獲得2%的績效津貼，相當(dāng)于以前方案下薪酬的98%；表現(xiàn)優(yōu)秀、績效令人滿意的員工可以額外獲得4%作為獎勵，等于以前方案下薪酬的100%；對于超出平均績效的公務(wù)員獎勵6%，等于以前方案下薪酬的102%；杰出績效者獲得8%，等于以前方案下薪酬的104%。

這種功績加薪是發(fā)達(dá)國家公務(wù)員增資機(jī)制之一，也是公務(wù)員獎勵制度的重要內(nèi)容。主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是對表現(xiàn)突出、成績優(yōu)良的公務(wù)員，在正常加薪以外，再特別晉升一級工資，以資鼓勵；另一種是對在一個相對長時期工作優(yōu)異且具領(lǐng)導(dǎo)才干的公務(wù)員，先晉升其職務(wù)，然后隨著職務(wù)的提升相應(yīng)地調(diào)整其工資。功績加薪，歸根結(jié)底就是以公務(wù)員的工作能力、表現(xiàn)和成就為依據(jù)，對優(yōu)秀者進(jìn)行加薪。功績加薪，有利于通過工資杠桿來激勵公務(wù)員內(nèi)部合理競爭、提高效率，更好地發(fā)揮了工資的激勵功能，因此，近年來在西方政府公務(wù)員制度改革中頗受青睞。日本《公務(wù)員工資法》中規(guī)定：考核成績?yōu)閮?yōu)秀的，培訓(xùn)考試中成績特優(yōu)的，因提高業(yè)績、增加效率、創(chuàng)造發(fā)明而受上級表揚(yáng)的，都可按功績加薪原則提升工資。美國1978年《文官改革法》規(guī)定，凡GS13-15職等的主管人員和監(jiān)督人員，其工資的晉升直接以工作成績?yōu)橐罁?jù)，不再憑年資辦理。主管人員和監(jiān)督人員的功績，因個人工作成績和所管轄的單位差別而不同，可以通過正式的評審來決定。在核發(fā)功績工資的過程中，主要考慮的因素有費(fèi)用效率、靈活處事能力、工作狀況、工作的數(shù)量和質(zhì)量等。

（三）獎勵制度由公務(wù)員工會參與制定

在前文描述的國外公務(wù)員獎勵制度的一般框架中，非常重要的一項原則是“支持獎勵的公平支付”，在這一原則下，公務(wù)員獎勵與薪酬、補(bǔ)貼等福利制度的配合，都必須遵循公平、透明原則并有工會的參與，并受監(jiān)督以不斷滿足官僚機(jī)構(gòu)最小化的需要。同時，公務(wù)員和工會也參與討論薪酬和獎勵體系應(yīng)該遵循關(guān)鍵原則和指標(biāo)。原則聚焦于支持高質(zhì)量的工作和致力于同工同酬，將應(yīng)用于公共服務(wù)廣泛范圍內(nèi)并應(yīng)成為所有薪酬檢查機(jī)構(gòu)和集體協(xié)商撥款的基礎(chǔ)，目的是使每個崗位上都有具有適當(dāng)技能的高效公務(wù)員，提升公共服務(wù)水平。對公務(wù)員技能和發(fā)展投資將有助于提升服務(wù)質(zhì)量。

三、國外公務(wù)員獎勵制度的啟示

（一）獎勵理念持續(xù)更新

近年來，一些國家為進(jìn)一步提高政府工作效率，對公務(wù)員制度進(jìn)行了改革。譬如，加拿大在2000年人事發(fā)展規(guī)劃中，提出了“承認(rèn)管理戰(zhàn)略”，并以此改進(jìn)獎勵制度，調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到提高政府工作效率之目的。其核心內(nèi)容是，從要求和鼓勵管理者對被管理者承認(rèn)的角度，來實現(xiàn)或?qū)嵤┕芾?。一是承認(rèn)其人格。管理者要把被管理者作為平等的人，而不是工具來尊重，維護(hù)其作為人的尊嚴(yán)，改善兩者之間的關(guān)系。二是承認(rèn)其勞動和貢獻(xiàn)。管理者對被管理者的工作成績，不要視為“應(yīng)該”，要給予及時、積極的承認(rèn)，采用靈活多樣的方式給予獎勵。比如最簡單的做法可以是當(dāng)下級較好地完成了某一項工作任務(wù)時，上司主動說一聲“謝謝”。有時也可以請下級吃一頓飯等等。三是承認(rèn)其能力。管理者不能總是認(rèn)為自己比下屬高明。要多給他們表現(xiàn)能力的機(jī)會，也可放手讓下屬參與一些按職位和經(jīng)歷本不應(yīng)該由他們做的管理工作，發(fā)揮他們的潛能，激發(fā)其榮譽(yù)感，達(dá)到與獎勵相同的目的。

（二）獎勵政策連貫性和動態(tài)調(diào)整相結(jié)合

在公務(wù)員管理中，政策的連貫性能夠提高獎勵制度的操作性。國外獎勵戰(zhàn)略有嚴(yán)格的監(jiān)督和評估，并保持適時更新，以確保能持續(xù)滿足公平的標(biāo)準(zhǔn)并達(dá)成目的。另外，西方國家的公務(wù)員獎勵政策在一定程度上保留有制度彈性，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種問題和情況。與上述原則的背景相對應(yīng)，國外公務(wù)員工會和雇主通?？梢詫Κ剟钣媱澾M(jìn)行建設(shè)性、迅速的回應(yīng)，增加工作彈性，實現(xiàn)公共服務(wù)提升和職業(yè)生涯發(fā)展的雙重目標(biāo)。

（三）“因事制宜”選擇有效的獎勵手段

各國對公務(wù)員的獎勵種類，歸納起來主要有物質(zhì)獎勵、精神獎勵和晉升獎勵三種，同時根據(jù)被獎勵公務(wù)員的具體情況決定給予何種獎勵，并選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行。如果受獎?wù)吖ぷ髑趭^、能力較強(qiáng)、取得顯著成績的，一般給予晉升的獎勵；如果受獎?wù)咴诠ぷ髦獾念I(lǐng)域，比如在抗擊災(zāi)難中做出貢獻(xiàn)的，一般給予榮譽(yù)稱號或者一定的獎金。同時，注重獎勵的時效性。公務(wù)員符合獎勵條件的，要及時給予獎勵?！斑^期”的獎勵不但會在一定時期內(nèi)挫傷受獎?wù)叩姆e極性，而且還會使全體公務(wù)員對獎勵產(chǎn)生無所謂的心態(tài)，極大地削弱獎勵的積極意義。

（四）多方參與獎勵計劃確保程序公正透明

西方國家公務(wù)員獎勵過程大多有工會參與，并且都是公開的。如，美國、法國、瑞士、奧地利的獎勵程序包括申請、評選、審定都比較透明。有的國家還成立專門的委員會，負(fù)責(zé)獎勵的評審，委員由非行政系統(tǒng)的人員擔(dān)任，突出評審的公正性。譬如，加拿大政府公務(wù)員獎勵一般由各部門提名，然后交一個獨立委員會評定，以保證公平的評審結(jié)果。

（作者系中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室博士）