廣西農民工工傷保險現狀及對策

近年來，按照《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號）和《廣西壯族自治區人民政府關于解決農民工問題的若干意見》（桂政發〔2006〕51號）文件部署，為推動農民工參加工傷保險，國家和自治區先后啟動實施農民工工傷保險“平安計劃”，推進高風險行業和服務業農民工參加工傷保險。同時，各級社會保險經辦機構也一直把農民工參保作為擴面工作重點來抓。從廣西農民工社會保險參保人數和覆蓋面來看，從高到低，依次為工傷保險、養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險。但我們必須看到，農民工工傷保險工作仍存在影響其持續發展的問題。筆者通過開展2011年廣西工傷保險運行情況分析，深入部分市、縣社會保險經辦機構及企業調研，對農民工工傷保險存在的主要問題及原因進行了研究分析，為切實做好廣西農民工工傷保險工作提出一些對策，以期對今后工作有所借鑒。

一、廣西農民工工傷保險參保現狀

工傷保險制度，是指由用人單位繳納工傷保險費，對因勞動工作原因或在規定的某些特殊情況下遭受意外傷害或者患職業病，暫時或永久地喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬依法獲得工傷保險待遇的一項社會保險制度。廣西從2006年至今，農民工成為推動工傷保險參保的主體力量，農民工工傷保險工作呈現新亮點。

（一）農民工參加工傷保險人數不斷增長

據統計，截至2011年底，全區規模以上企業在崗農民工750971人。農民工參加工傷保險人數達72.56萬人，占總參保人數272.52萬人的26.6%，比2010年增加11.02萬人，增長17.91%。自2006年統計農民工參保以來，農民工參加工傷保險人數凈增65.84萬人，增長了9.8倍，2006年至2011年平均增長率為195.95%。

（二）農民工工傷待遇保障效果日趨明顯

從全區情況看，參加職工工傷保險的農民工發生工傷后，工傷保險基金能夠按規定及時足額支付各項待遇，其工傷保險權益得到較好的落實。

（三）農民工工傷保險管理服務水平不斷提升

一是2011年全區各社會保險經辦機構完成農民工工傷保險擴面征繳任務，農民工參加工傷保險人數為72.56萬人，完成全年目標任務的103.65%。二是全區工傷保險實現了市級統籌，統籌層次的提升大大增強了工傷保險應對各類工傷事故風險的保障能力。三是各地普遍建立了工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險經辦一條龍的管理服務體系，實現了參保農民工工傷保險和工傷管理的社會化服務，服務能力和水平不斷提升，農民工的工傷保險權益得到較好的保障。

二、廣西農民工工傷保險存在的主要問題及原因分析

（一）覆蓋面不夠廣

目前，雖然廣西參加工傷保險的農民工比例在逐年上升，但覆蓋面仍不夠廣。主要表現在，為農民工投保的用人單位主要集中在國有或國有控股企業，以及經濟效益比較好的集體企業、民營企業，而安全生產相對薄弱的中小企業，特別是民營企業和危險性較大的企業（如礦山、建筑、加工業）覆蓋率低。另一方面，工傷保險繳費方式難以適用于流動性大的農民工群體，這也是工傷保險擴大覆蓋范圍難的一個原因。按照職工工資總額和行業基準費率來繳納工傷保險費是普遍通行的做法。但對于農民工來說，流動性大、季節性強，工資總額難以核定，勞動關系不穩定是其主要特點。如建筑工地的農民工往往只干幾個月，甚至只干幾天，經常在不同的工地上工作，這種情況下職工工資總額的計算就很復雜和困難。又如，服務行業中存在大量的小企業、微小企業使用的農民工，要一一計算職工工資總額并確定其行業基準費率，難度也很大。

（二）農民工缺乏安全知識和技能培訓

廣西農民工所從事的工作主要集中在建筑、礦山、加工制造、服務等行業。據統計，建筑行業勞動力90%是農民工，煤礦勞力85%是農民工，加工制造業60%是農民工，而建筑、煤礦、加工制造業都是容易發生工傷事故的高風險行業。雖然法律法規明確規定對職工（農民工）應進行安全培訓后才能上崗，但在實踐中很多企業因急需用工或降低成本，對農民工不進行培訓就讓其上崗，普遍存在超時工作現象，由于生產環境條件的惡劣和企業主對生產安全的忽視，農民工占工傷事故和職業病危害的比例大大高于正規就業的城市職工。例如，國家扶貧重點縣馬山縣從上世紀80年代初到2005年，農村富余勞動力陸續到省外金礦務工的人員約有2000多人。2005年至今，馬山縣農民工被廣西職業病防治研究院診斷為塵肺病患者共225人。馬山縣患矽肺病農民工的問題是一個歷史遺留問題，當時到金礦挖礦的農民工都沒有經過上崗培訓，更沒有與礦主簽訂用工合同辦理工傷保險，至今無法找到責任人進行維權和索賠。

（三）維權程序復雜、成本高，妨礙農民工主張權利

雖然新修訂《工傷保險條例》簡化了工傷處理的程序，但對有些農民工來說還是鞭長莫及，特別是發生工傷后不能得到及時的救治，使很多農民工不得不選擇私了和解，以犧牲自己的合法權利來換取盡早拿到賠償金。一個重要的原因就是維權程序復雜、成本高，妨礙了農民工主張權利。另一方面，卻使用人單位有時間以轉移資產或其他手段逃避責任，使訴訟失去意義或面臨執行困難。調解雖然能節省大量時間和成本，但由于在調解中農民工與用人單位的地位并不對等，因此調解的結果往往是農民工作出讓步，如果不同意調解，得不到及時治療，小傷可能被拖成重傷，重傷被拖成重殘或死亡。

（四）管理體制不夠協調，政府一些部門責任不到位

主要表現為：管理部門的利益驅使著管理者對企業參保存在逆向選擇，他們并沒有正確認識到自身的主導者和監管者的責任，往往從部門的利益出發來選擇參保。比如，為了進一步加快推進廣西建筑施工企業農民工參加工傷保險工作，維護建筑施工企業農民工合法權益，就建筑施工企業農民工參加工傷保險，廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳、住房和城鄉建設廳聯合下發的《關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關工作的通知》（桂人社發〔2010〕70號）明確規定：“對按常規辦法難以核定農民工工傷保險繳費基數的可以工程項目參保，按工程項目合同總造價的1.3‰為農民工繳納工傷保險費。”“由工程項目總承包單位在工程項目開工前工傷保險經辦機構一次性繳清應繳納的農民工參加工傷保險所需費用。”而在實際操作過程中，部分市、縣建筑管理部門沒有很好地執行，這就導致農民工工傷保險參保率低，且不同行業、地區、經濟主體之間的保障不平衡。

總之，廣西農民工群體流動性大，缺乏穩定的勞動關系，無論是過去還是將來，職業病診斷鑒定、工傷認定和待遇保障都會遇到不少困難。同時，工傷預防、工傷康復工作目前正處于起步階段，尚不完善。鑒于此，應當理性地分析看待存在的問題，采取合理措施應對。

三、切實做好廣西農民工工傷保險工作的對策

胡錦濤在黨的十八大報告中指出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”筆者認為，這是今后廣西農民工工傷保險工作總的指導思想和發展目標。近期要采取以下措施做好工作。

（一）加快擴大覆蓋面，實現有勞動關系農民工的全覆蓋

《社會保險法》、《工傷保險條例》在推動用人單位參保方面賦予社會保險經辦機構銀行賬戶劃款、用人單位擔保、人民法院扣押、查封、拍賣財產等強制手段，以及加征滯納金和欠繳額的1～3倍罰款等強制規定，強制力度大大增強。當前的任務是進一步貫徹落實《社會保險法》和《工傷保險條例》，全面推進按規定應參保的各類用人單位全部參保，盡快實現工傷保險覆蓋全部有勞動關系的農民工。特別是隨著廣西城鎮化進程加快，近年來每年還將新增農民工進城工作，其中部分行業有勞動關系的農民工未能全部參加工傷保險，這是當前亟需解決好的擴面問題。對用工流動性大的商貿、餐飲、住宿、文體、娛樂等各類服務業小企業或微小企業，可以采取按營業面積繳費或定額繳費等針對性強且比較靈活的繳費方式推進農民工參加工傷保險。以家政服務業靈活就業農民工參加工傷保險為突破口，研究制定靈活非正規就業農民工參保政策，逐步將靈活就業農民工群體納入工傷保險。

（二）加強農民工生產安全知識和職業技能培訓，提高農民工自我保護能力和工傷預防效果

首先，要加大政府對農民工培訓工作的統籌力度。應主要從政策法規的制定、執行、檢查，對農民工培訓管理機構的調整和職責分配，對職業資格認證的考試制度的規范，以及財政投入與配置等方面，對農民工培訓工作進行扶持和宏觀調控。其次，鼓勵用人單位開展農民工在崗培訓。農民工上崗前，企業要對其進行崗前培訓，包括對崗位所需的技能培訓和生產安全培訓，以及企業規章制度的培訓，通過培訓確保農民工上崗前明確生產安全的要求，上崗后減少安全生產事故的發生。同時，企業還要根據事業發展的需要，合理安排農民工工作與培訓時間，經常組織在崗農民工進行崗位技能提升培訓，鞏固和提高企業生產技術力量和安全生產管理水平。再次，要充分激發農民工主動參加培訓的積極性。充分把握農民工生產安全知識和技能培訓的針對性，充分把握農民工培訓內容的豐富性，充分把握農民工培訓方式的靈活性，只有這樣才能真正保證在新形勢下農民工培訓的有效性，加強工傷預防。

（三）加大宣傳力度，增強農民工維權意識

要充分利用各種宣傳渠道，發揮報紙、電視、廣播、網絡等傳媒作用，宣傳《社會保險法》和《工傷保險條例》，使社會保險政策家喻戶曉，深入人心。同時要完善司法救濟制度，開展法律援助活動。近幾年，新生代農民工逐步成為產業工人的主力軍，他們有著較高的學歷，也有著較高的法律意識，在進城務工時懂得保護自己的合法權利。據《中國新生代農民發展狀況及代際對比研究報告》調查數據顯示：當合法權益受損時，青年農民工選擇最多的維權方式是尋求法律援助（占44.7%）。由此可見，對農民工工傷爭議案件要給予法律援助，及時解決工傷爭議問題，已成為保障農民工權益和促進農民工工傷保險制度發展的必要舉措。對農民工工傷認定、傷殘鑒定、工傷待遇保障等服務要做到簡便、快捷、高效。

（四）加強政府農民工工作有關部門的統籌協調和配合，形成有效推動工作落實的體制機制

目前，廣西農民工工傷保險管理體系最大的弊端就是管理權限的分散。因此，為解決以上問題且實現農民工工傷預防、工傷賠償和工傷康復的良性循環，建議將農民工工傷保險各項環節、各項事務的決策權主要交付安全生產管理部門和人力資源社會保障管理部門。而衛生、工會、司法部門等則承擔監督者的角色，各社保經辦機構（工傷保險）則承擔制度具體實施的職責，形成一個決策主體、監督主體、實施主體各負其責、相互配合、相互制衡的管理體制，以提高農民工工傷保險管理體制的運行效率。

參考文獻：

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[5]主要數據源自廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳《全區人力資源和社會保障事業發展計劃執行情況的通報》。

（作者系廣西壯族自治區社會保險事業局副局長）