關(guān)于普惠性幼兒園建設(shè)的幾點(diǎn)思考

聚焦普惠性

策劃人語：

“國十條”中明確指出：發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性。在具體措施上，提出要擴(kuò)大學(xué)前教育資源，建設(shè)數(shù)量充足、條件達(dá)標(biāo)、收費(fèi)合理、面向區(qū)域內(nèi)所有適齡兒童的普惠性幼兒園。安徽省合肥市作為完善學(xué)前教育體制機(jī)制改革試點(diǎn)城市，在探索普惠性幼兒園建設(shè)方面進(jìn)行了積極的探索，提出了切實(shí)的舉措。本期策劃，聚焦一年以來合肥市普惠性幼兒園建設(shè)的行動(dòng)步伐。

“入園難”與“入園貴”是近年來引起社會(huì)各界熱議的一個(gè)問題。為更好地解決這一社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，國家相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的政策和措施。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號(hào)）（以下簡稱“國十條”）對我國學(xué)前教育事業(yè)的未來發(fā)展做出了明確定位，突出強(qiáng)調(diào)了學(xué)前教育的普惠性，將其作為解決“入園難”和“入園貴”問題的基本思路，而大力發(fā)展普惠性幼兒園，則成為解決“入園難”和“入園貴”問題的關(guān)鍵。

那么，我們應(yīng)該如何正確理解學(xué)前教育的普惠性呢？在現(xiàn)代漢語中，“普”字具有“普遍”、“全面”、“存在的面很廣泛”等含義；“惠”字具有“好處”、“恩惠”等含義。“普惠”則含有讓“存在的面很廣泛”的絕大多數(shù)人普遍得到好處的意思。從“普惠”這個(gè)詞的字面意思出發(fā)，我們很容易理解學(xué)前教育“普惠性”的內(nèi)涵。換言之，具有“普惠性”的學(xué)前教育應(yīng)該能夠讓“存在的面很廣泛”的絕大多數(shù)幼兒普遍從中獲益。

究其實(shí)質(zhì)，對“普惠性”的強(qiáng)調(diào)正是我國學(xué)前教育事業(yè)回歸其“公益性”性質(zhì)與功能的一種具體體現(xiàn)。在社會(huì)學(xué)的語境中，所謂“公益”是指“不特定的多數(shù)人的利益”。[1]從這個(gè)意義上說，具有“公益性”性質(zhì)與功能的學(xué)前教育就不能僅僅為少數(shù)人享有和獲益，而應(yīng)該為不特定的多數(shù)人普遍享有和從中獲益。毋庸置疑，“公益性”理應(yīng)成為我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的題中應(yīng)有之意！然而，近些年來，由于經(jīng)濟(jì)體制改革、企業(yè)剝離社會(huì)功能、事業(yè)單位精簡機(jī)構(gòu)以及學(xué)前教育實(shí)行市場化辦園體制帶來的消極影響，我國的學(xué)前教育事業(yè)已經(jīng)偏離了其應(yīng)有的公益性軌道，[2]學(xué)前教育的“公益性”性質(zhì)與功能嚴(yán)重缺失，從而導(dǎo)致“入園難”與“入園貴”這一社會(huì)問題日益凸現(xiàn)，不但各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所能提供的絕對入園數(shù)額無法滿足人們的入園需求，而且質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的學(xué)前教育資源更是十分稀缺，只有極少數(shù)的幼兒才能夠享有，而絕大多數(shù)的幼兒只能“望園興嘆”。可以說，學(xué)前教育“公益性”的缺失已經(jīng)成為一個(gè)關(guān)系到民生、關(guān)系到社會(huì)公平和正義的重大問題。在這樣的社會(huì)背景下，《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”突出強(qiáng)調(diào)了學(xué)前教育的“普惠性”，正是讓已經(jīng)背離了“公益性”的學(xué)前教育事業(yè)重新回歸其正確軌道，重新彰顯學(xué)前教育“公益性”的體現(xiàn)。

學(xué)前教育的“公益性”必須要通過大力推進(jìn)普惠性幼兒園的建設(shè)來加以落實(shí)。而普惠性幼兒園則應(yīng)當(dāng)達(dá)到“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”的要求，既要能夠滿足弱勢群體和低收入家庭子女的入園需求，讓他們能上得起幼兒園，又要能夠提供有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)。綜觀《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”頒布以來我國的學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r，筆者認(rèn)為，大力推進(jìn)普惠性幼兒園建設(shè)必須注意如下一些問題。

一、深化學(xué)前教育管理體制改革，明確政府在普惠性幼兒園建設(shè)上的主導(dǎo)地位，確保在建園經(jīng)費(fèi)上有持續(xù)而穩(wěn)定的資金投入

在《教育規(guī)劃綱要》頒布以前，我國實(shí)行的學(xué)前教育管理體制是從20世紀(jì)80年代中期開始逐步建立起來的。毋庸諱言，這一學(xué)前教育管理體制存在著諸多不盡如人意的地方，例如，學(xué)前教育行政的管理職能窄化，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能欠缺，管理范圍重微觀、輕宏觀，管理中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位等現(xiàn)象，該管的事情沒有管好，而不該管的事情卻又干涉過多，等等。尤其值得注意的是，長期以來，在這一學(xué)前教育管理體制中，各級(jí)政府對于學(xué)前教育的責(zé)任一直處于不明晰的狀態(tài)，各級(jí)政府并沒有明確自己對于舉辦學(xué)前教育的主導(dǎo)地位，對學(xué)前教育的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，而極其有限的投入也僅僅被用于數(shù)量稀少的教育部門所辦幼兒園，其它大多數(shù)幼兒園的資金來源則要完全依靠家長付費(fèi)。在這種管理體制下，學(xué)前教育的公益性和普惠性是根本無法得到保障的。因此，在大力推進(jìn)普惠性幼兒園建設(shè)的過程中，必須不斷深化我國的學(xué)前教育管理體制改革，不論是中央政府，還是各級(jí)地方政府，都要擔(dān)負(fù)起其舉辦學(xué)前教育的相應(yīng)責(zé)任，確保對普惠性幼兒園的建設(shè)有相應(yīng)比例的資金投入。在這方面，中央政府已經(jīng)做出了表率，從2010年開始，中央財(cái)政已經(jīng)設(shè)立了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用以支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)來發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)。各級(jí)地方政府也應(yīng)不斷加大對學(xué)前教育的財(cái)政支持力度，積極推進(jìn)普惠性公辦幼兒園的建設(shè)，確保在建園經(jīng)費(fèi)上有持續(xù)而穩(wěn)定的資金投入，以保障弱勢群體和低收入家庭子女享受學(xué)前教育的權(quán)利。

二、制定合理的激勵(lì)政策，吸引其它社會(huì)資本投資普惠性幼兒園建設(shè)，加強(qiáng)對市場化辦園行為的規(guī)范和管理

必須明確的是，強(qiáng)調(diào)政府對學(xué)前教育的主導(dǎo)地位并不意味著政府對學(xué)前教育要完全大包大攬。在我國當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢下，完全由政府出資興辦學(xué)前教育既不現(xiàn)實(shí)，也無法滿足社會(huì)各階層對學(xué)前教育的多樣化需求。因此，一方面要強(qiáng)調(diào)政府舉辦學(xué)前教育的主導(dǎo)地位，另一方面也必須積極動(dòng)員全社會(huì)力量加入到學(xué)前教育事業(yè)中來。對于普惠性幼兒園的建設(shè)，也應(yīng)遵循這一原則。政府在大力推進(jìn)普惠性公辦幼兒園建設(shè)的同時(shí)，必須通過合理的制度設(shè)計(jì)和政策激勵(lì)措施，吸引其它社會(huì)資本投資普惠性幼兒園的建設(shè)，尤其要激發(fā)各種類型的企業(yè)投資興辦普惠性幼兒園的積極性。[3]政府可以通過科學(xué)合理的政策激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企業(yè)在解決本部門員工子女入園問題的基礎(chǔ)上，幫助政府解決貧困家庭子女的入園問題。對于企業(yè)這種承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和熱心社會(huì)公益的行為，政府則應(yīng)該給予表彰，并給予稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等政策獎(jiǎng)勵(lì)，使得這類普惠性幼兒園在低收費(fèi)的情況下仍然能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督檢查措施，加強(qiáng)對這類享受政府優(yōu)惠政策的幼兒園的審計(jì)和監(jiān)管，確保資金投入能真正用于幼兒園建設(shè)和運(yùn)營，確保廣大人民群眾能夠真正從中受益。此外，政府應(yīng)加強(qiáng)對市場化辦園行為的規(guī)范和管理，嚴(yán)格執(zhí)行幼兒園審批和年檢制度，不斷完善幼兒園的動(dòng)態(tài)管理辦法，扼制幼兒園收費(fèi)亂象頻發(fā)的態(tài)勢，讓幼兒園的收費(fèi)價(jià)格能夠回歸到合理水平。總之，在普惠性幼兒園建設(shè)的過程中，要逐漸形成政府主導(dǎo)、全社會(huì)積極參與的局面。

三、統(tǒng)籌規(guī)劃，制定出科學(xué)合理的普惠性幼兒園建設(shè)時(shí)間表，防止“一哄而上”和“大躍進(jìn)式”的幼兒園建設(shè)亂象發(fā)生

對于各級(jí)政府來說，必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，那就是普惠性幼兒園的建設(shè)是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，決不可能在短期內(nèi)一蹴而就。“冰凍三尺非一日之寒”，“入園難”與“入園貴”是歷史積累和遺留的社會(huì)問題，并非一朝一夕所致，而解決這一問題的任務(wù)更非一朝一夕所能完成，盡管這一問題迫在眉睫和亟待解決。縱觀當(dāng)前各地普惠性幼兒園建設(shè)的狀況，有理由說，各級(jí)地方政府都不同程度地存在著急躁的心理。在新聞報(bào)道中，我們經(jīng)常可以聽到某些地方對學(xué)前教育的投資動(dòng)輒一年幾千萬，三年內(nèi)新建普惠性幼兒園的數(shù)量動(dòng)輒幾百所，改擴(kuò)建普惠性幼兒園的數(shù)量動(dòng)輒幾千所，等等。應(yīng)當(dāng)說，各級(jí)地方政府對學(xué)前教育和普惠性幼兒園的這種熱情是可嘉的，但這種熱情如果缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，其“熱度”是很難長久持續(xù)下去的，其結(jié)果很可能導(dǎo)致兩種情況發(fā)生：一種情況是，在短期內(nèi)出現(xiàn)“大躍進(jìn)式”的普惠性幼兒園建設(shè)高潮，“一哄而上”的亂象頻發(fā)，而爭時(shí)間、搶速度所新建的普惠性幼兒園很可能質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，埋下安全隱患，師資隊(duì)伍和管理水平也無法得到保證；另一種情況是，僅僅著眼當(dāng)前的短期投資必然使普惠性幼兒園缺乏長期持續(xù)發(fā)展的后勁，普惠性幼兒園的明天和未來難以得到根本保障。因此，在大力推進(jìn)普惠性幼兒園建設(shè)，解決“入園難”與“入園貴”問題的當(dāng)下，各級(jí)政府必須克服急功近利的心理，必須遵循學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，從長計(jì)議，統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，科學(xué)制定出本地區(qū)普惠性幼兒園建設(shè)的時(shí)間表，將普惠性幼兒園的建設(shè)作為一項(xiàng)長期的、系統(tǒng)的工程，不論是園舍的建設(shè)，還是師資隊(duì)伍建設(shè)和高素質(zhì)管理者的培養(yǎng)，各個(gè)方面都要有計(jì)劃、有步驟地扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

四、不僅要保證普惠性幼兒園絕對數(shù)量的增加，更要確保普惠性幼兒園建設(shè)布局的合理性和因地制宜的特色

在普惠性幼兒園建設(shè)的過程中，各級(jí)地方政府不僅要保證幼兒園絕對數(shù)量的增加，更要因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，力爭使普惠性幼兒園的建設(shè)做到類型齊全、結(jié)構(gòu)合理，能夠與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾需求相適應(yīng)。在普惠性幼兒園的類型上，既要有面向農(nóng)村幼兒的幼兒園，也要有面向城市低收入家庭的幼兒園；既要有新建的幼兒園，也要有因地制宜改建、擴(kuò)建的幼兒園；既要有政府投資的幼兒園，也要有其它社會(huì)力量投資的幼兒園；既要有大型的幼兒園，也要有中型和小型的幼兒園。這樣，普惠性幼兒園建設(shè)才能夠滿足人民群眾多樣化的學(xué)前教育需求。此外，各地政府應(yīng)在對本地學(xué)前教育實(shí)際狀況充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定出本地區(qū)的普惠性幼兒園建設(shè)規(guī)劃，有計(jì)劃、有步驟地加以落實(shí)，突出本地特色，并能夠與本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。簡言之，在普惠性幼兒園建設(shè)過程中，應(yīng)將數(shù)量與類型、結(jié)構(gòu)和特色等因素放在一起綜合考慮，因地制宜，切忌盲目照抄、照搬其它地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從而使各地的普惠性幼兒園都能走上各自的良性發(fā)展軌道。

五、在加強(qiáng)普惠性幼兒園“硬件建設(shè)”的同時(shí)，更要加強(qiáng)師資和管理者素質(zhì)等“軟件建設(shè)”，確保價(jià)廉與質(zhì)優(yōu)這兩種特質(zhì)同時(shí)并存

眾所周知，學(xué)前教育事業(yè)是有其獨(dú)特發(fā)展規(guī)律的，這些規(guī)律是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，任何違背這些規(guī)律的行為都是要付出沉重代價(jià)的！當(dāng)前亟待解決的“入園難”與“入園貴”問題就是過去違背學(xué)前教育發(fā)展規(guī)律所付出的昂貴代價(jià)！綜觀《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”頒布以來各級(jí)政府出臺(tái)的一系列政策和措施，諸如快速地新建、改建和擴(kuò)建了一批普惠性幼兒園，為解決師資和管理者數(shù)量不足的問題，短期內(nèi)大量招收應(yīng)屆畢業(yè)生，將剩余的小學(xué)教師轉(zhuǎn)崗到幼兒園擔(dān)任教師，并突擊提拔了一大批教師充實(shí)到新建和改建幼兒園的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，等等。應(yīng)當(dāng)說，這些政策與措施的出發(fā)點(diǎn)和愿望是好的，也在一定程度上緩解了普惠性幼兒園建設(shè)的燃眉之急。但是，我們也必須清醒地看到，上述政策與措施在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，如有些用小學(xué)校舍改建和擴(kuò)建的幼兒園在園舍質(zhì)量和教育教學(xué)條件上都不達(dá)標(biāo)；由小學(xué)教師轉(zhuǎn)崗到幼兒園的部分教師難以適應(yīng)幼兒園教育教學(xué)工作的需要；由教師崗位突擊提拔到幼兒園領(lǐng)導(dǎo)崗位的部分管理者難以勝任幼兒園的管理工作，等等。筆者認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)這些問題，就是因?yàn)楦骷?jí)政府在普惠性幼兒園建設(shè)的過程中，不經(jīng)意間再次犯了與以前相類似的錯(cuò)誤，那就是違背了學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。幼兒園的園舍可以快速地建起來，而師資隊(duì)伍的建設(shè)卻絕不可能一蹴而就；突擊提拔園長的行政指令可以快速地落實(shí)執(zhí)行，而優(yōu)秀園長的培養(yǎng)卻絕不可能在一朝一夕間完成。有質(zhì)量的學(xué)前教育是需要慢慢積累、長期積淀的！這是不以任何人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。因此，各地政府在加強(qiáng)普惠性幼兒園“硬件建設(shè)”的同時(shí)，更要做好“軟件建設(shè)”工作，加強(qiáng)幼兒教師的職前教育和職后培訓(xùn)工作，切實(shí)為普惠性幼兒園培養(yǎng)出高水平的師資隊(duì)伍和優(yōu)秀的園所管理者，確保價(jià)廉與質(zhì)優(yōu)這兩種特質(zhì)在普惠性幼兒園中能夠同時(shí)并存。因?yàn)椤皬V覆蓋”、“保基本”和“有質(zhì)量”這三個(gè)條件對于普惠性幼兒園建設(shè)來說都是缺一不可的，因?yàn)橹挥小坝匈|(zhì)量的學(xué)前教育才能促進(jìn)幼兒的良好發(fā)展”。[4]

如何彰顯學(xué)前教育的“公益性”，如何讓更多的幼兒從普惠性幼兒園的建設(shè)中受益，這不僅僅是政府必須審慎思考的政策問題，更是關(guān)系到公平與正義的重大社會(huì)問題。“路漫漫，其修遠(yuǎn)兮”，普惠性幼兒園的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)！

參考文獻(xiàn)：

[1]袁方.社會(huì)學(xué)百科辭典.北京：中國廣播電視出版社，1990：354

[2]馮曉霞.大力發(fā)展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本.學(xué)前教育研究，2010（5）：4—6

[3]王海英. “入園難”的原因和可能對策.幼兒教育（教育科學(xué)版），2011（9）：1—5

[4]劉占蘭.幼兒園的保教質(zhì)量是入園率的意義前提.學(xué)前教育研究，2010（5）：9—10