關于發展普惠性學前教育的有關問題淺析

一、因為公益，必然普惠

走普惠性學前教育發展之路是由于學前教育的性質決定的。學前教育性質的核心是：學前教育具有公益性和教育性。學前教育的公益性，即學前教育具有社會公共事業屬性，既是社會公共事業，那發展學前教育便是一個國家和政府主要的責任，同樣，平等地接受學前教育則是所有家庭和孩子的基本權利。這就明確了發展學前教育的責任主體和權利主體。說學前教育具有教育性，看起來，好像沒什么可說，但在這個問題上，我們是走了彎路的。學前教育具有教育性，就是要明確和肯定學前教育是國民教育體系的總要組成部分，是基礎教育的起始階段。發展學前教育要按照教育的規律和人的全面發展的原理來進行。也就是說，學前教育是培養人和促進人的全面發展的教育事業。過去，把幼兒園僅僅看作是托管和照看人的后勤服務業或是單位福利事業，是不妥的；而那種把辦幼兒園交給市場當做產業按照市場經濟原理來運行的做法，更是大錯特錯。因為，他們都違背了學前教育的教育性。

總而言之，“學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。辦好學前教育，關系億萬兒童的健康成長和千家萬戶的切身利益，關系國家和民族的未來”。“必須充分認識發展學前教育的重要性和緊迫性，把發展學前教育作為保障和改善民生的重要內容，按照公益性和普惠性的原則，堅持政府主導、社會參與、公辦民辦并舉，破除體制機制障礙，建立覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育，促進幼兒健康快樂成長”。（2010年11月3日國務院常務會議精神）

二、由于普惠，共同受惠

普惠性，顧名思義，強調的是普通的、普遍的，面向大眾甚至是所有的國民的具有非排他性的權利和實惠，實質是公平和公正的公民權益問題。不單純表現為優惠的價格問題，進一步說，是公平、公正和均衡、普及的社會問題，是涉及到人的權利和機會平等的問題。通俗地講，普惠性幼兒教育就是讓適齡兒童都能有機會，能上得起，且有質量保證的幼兒園。

普惠性是一個具有豐富內涵和復雜關系的概念。正確認識普惠性幼兒園含義，是我們辦好具有普惠性幼兒園的前提。我們不能走進普惠性認識的誤區。同時也防止簡單片面地認識和處理普惠性的政策和實踐問題。比如，不少人一談到普惠性幼兒園，就認為是收費不高的幼兒園。誠然，價格合理、收費不貴，老百姓能承受得起確是普惠性幼兒園的應有之義。但是，普惠性，不僅僅是個收費和價格的問題。普惠性首先是公正、公平的社會資源分配問題，普惠性也表現出社會責任分擔和權利分享的政策法律問題。普惠性還涉及到質量與效益的問題。收費不高，就是普惠性，這是對于普惠性的狹隘理解。事實上，由于政府投入和補助的不足，農村幼兒園確實有不少收費低廉，但也是無質量的幼兒園存在著。為了確保有質量的教育，教育成本不是可以無限降低的。為確保有質量的教育，壓低了家長的分擔水平，就必須提升政府的分擔份額。事實上，經常出現壓低家長負擔但沒有提升政府分擔份額的情況，這樣最終影響的是教育的質量和兒童的發展，影響教師的收入和教師的專業性甚至基本尊嚴。只有充分尊重幼兒教育規律，實施科學的、有質量的學前教育，才能真正使幼兒教育成為中華民族偉大復興奠基的千秋偉業。

沒有質量的學前教育難以實現這些目標，違背科學規律的學前教育也許會適得其反。那么，對什么是質量，什么是好的質量，能夠有一個正確的認識，并對社會和家長有一個正確的引導；對如何保證質量，如何提高質量有一些科學的方法和有效的手段，并在基層幼兒園廣泛普及。這應該是普惠性幼兒教育必須要注意和研究且加以宣傳和推進的基本問題。

還有，一說到普惠性，就想到家長和孩子得實惠，特別是想到了城鄉低收入家庭和特殊兒童入園問題，這沒錯。但普惠性，不是僅僅讓家庭和孩子得實惠，同時也要讓辦園者特別是民辦幼兒園的辦園者得實惠，更不能忘記的是，普惠性一定要解決好幼兒園老師特別是民辦、農村幼兒園老師的權利保障問題，也就說一定要讓老師感受普惠性所帶來的實惠，讓幼兒園老師的工資、地位和尊嚴有起碼的保障和持續發展的機會、空間。普惠性是一個面向全體和大眾的概念。這里值得探討的問題就很多，比如說，沒有享受到普惠性政策的家庭、孩子乃至幼兒教師怎么辦？坐視不管或慢慢來，顯然不公。

普惠性幼兒教育包含的復雜關系縱橫交錯。如何準確定位學前教育在公共服務當中的位置，如何落實學前教育廣覆蓋、保基本的任務，如何讓老百姓可以自主地選擇公辦園或者民辦園，如何利用公共財政引導和支持民辦園提供普惠性的服務，如何在不同所有制的條件下切實保障幼兒教師的地位和待遇，如何處理好普及、提高、公平、有質量的關系，等等。有許多問題，大到公共服務體系的構建，小到如何確定幼兒教育的成本，即需要充分借鑒國際的先進經驗，充分考慮國家的發展趨勢，也要充分考慮中國的國情，符合中國的實際，甚至要與當地的發展實際緊密結合。在決策的層面上，如果國際國內情況不明，發展趨勢不清，內在規律研究不夠，只憑拍腦袋制定政策是會出問題的。

三、普惠之路，公正公平

公正，也就是說從客觀事實和國際經驗來看，走普惠性幼兒教育之路，政府必須是普惠性幼兒教育的責任主體，或者說是第一責任人。這一點不容置疑，責無旁貸。否則，政府擔當和國家形象就會受到質疑。正因為如此，國際社會，包括許多發展中國家都切實地把對學前教育的投入看作是為國家積累財富而將其放在優先發展位置上，更多承擔發展學前教育的責任，并堅定不移地執行職責。

基于學前教育事業是社會公益事業，公益事業的實質是社會財富的再次分配。基于公正，或者說為了公正，在資源有限的情況下，公共財政首先向弱勢群體傾斜可起到促進社會公平的作用。因而，世界各國在發展學前教育時，特別是在資源不足的情況下，都將有限資源首先用于保證各種社會處境不利幼兒的學前教育機會。就我國而言，農村特別是中西部農村幼兒教育的發展則是普惠性政策的重點扶持區域。在這里，政府主要是縣級以上政府必須切實擔當其責任，采取措施，狠抓落實，方有可能建成“廣覆蓋，保基本”的普惠性幼教服務體系。而目標落空，則有失公允平。沒有公平，何談和諧！

然而，在有限資金中的70%被用于極少數示范幼兒園，城鎮和農村普通公辦幼兒園所獲得的財政教育經費不足30%，甚至有些地方多年沒有一分錢的學前教育經費，占絕對主體地位的民辦幼兒園則長期享受不到政府的經費資助。政府的這種“殺貧濟富”式的資金投入政策導致好的公辦園越辦越好，逐步向高標準、豪華型發展，而薄弱幼兒園越辦越差，兩極分化越來越嚴重，從而造成世界上最好的幼兒園和最差的幼兒園都在中國的局面。這些都是與普惠性幼兒園發展方向是背道而馳的。

基于公正，占半數以上的民辦幼兒園，同樣為我國的幼兒教育做出應有的貢獻，理應得到政府的政策和財政支持。政府引導民辦幼兒園辦成普惠性兒園的有效辦法是給與政策和財政扶持，比如。“國十條”提出了采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。

還是基于公正，體現公平。教師必須成為普惠性幼兒教育的受益者，要讓教師獲得有尊嚴的地位和勞動報酬，努力使相同體制的幼兒園教師的基本收入持平，使不同體制的幼兒園基本收入接近，努力實現同工同酬，在此基礎上根據工作業績實行以幼兒園為單位的績效考核。長期以來幼兒教師的身份地位、工資待遇等權益缺乏保障，加劇了這一問題的解決難度。政府在完善幼兒園辦園體制的過程中，要堅決避免舉辦者個人富了、教師收入低了、教育質量下降了的現象。政府必須拿出相當的財政資金制度化地獎補民辦（農村）幼兒園老師。

普惠性學前教育是社會的基本公共服務，政府必然是資源配置的主導者、資源的主要提供者和普遍惠及廣大人民群眾的基本保障者。明確和落實政府責任，是促進學前教育事業健康、可持續發展的關鍵保障。這些都是政府要做的事情，都是政府不可推卸的責任。而政府的諸多責任中，維護公正和公平的責任是首要責任。唯有如此，方能和諧。

人生百年，立于幼學。普惠之路，任重道遠。