事業單位改革的共性對策探析

事業單位是我國提供基本公共服務的一類特殊的公益性組織的總稱，具有公共性、非營利性、公益性和法定性等基本特點與原則要求。改革開放以來，尤其是建立市場經濟體制以來，事業單位改革一直在進行中。雖然走走停停，從總體看來，各地區和各部門的事業單位改革也在一定程度上得以艱難地推進，但并未能從根本上使事業單位真正做到在市場經濟條件下有效滿足公民對基本公共服務的發展需要，因此亟須繼續推進事業單位改革。而這種改革首先必須明確發展定位、確立法律制度與運行規則、創新管理體制與運行機制，并在此基礎上開放市場與適度投入，最終建立起適應社會主義市場經濟、滿足社會發展需要的新的現代事業單位發展模式。

一、著眼戰略，重塑改革的體制性發展對策

事業單位必須首先著眼于體制性的改革，從系統和整體的戰略角度考慮事業單位改革的一些諸如價值、法治、治理、開放投資等方面的重大問題。

一是建立健全相關法律法規，加強已發文件執行效力，注重政策的連續性。國家應該盡快制定《非營利性組織法》或在近期以國務院名義出臺《事業單位管理條例》等法律規范。通過制定《非營利性組織法》，將民辦非企業組織和事業單位納入統一的法治化管理軌道，并真正實現在法律規則與市場規律基礎上的國民待遇。各級地方政府或部門所屬事業單位應當根據實際情況，依法制定相應的法規、細則或政策等，使事業單位做到有法可依、有章可循、依法管理、依法服務。已經下發的文件要在總結改革經驗與吸取實踐教訓的基礎上逐步完善、堵塞漏洞，其中涉及諸多部門的文件，要在互相配合的基礎上有效提高文件的執行效力。新制定的政策要考慮到舊有政策的相關規定，注意新舊政策相關規定的前后銜接。

二是依據政事相宜的原則，理順政事關系，推進管辦分離。事業單位要明確性質、轉變職能，與政府機構劃分開而獨立運行，并理順政事關系，做到政事相宜。一方面，政府要放權。政府在宏觀上統籌管理事業單位，減少對事業單位直接的微觀管理和行政干預，擴大事業單位的管理、經營自主權，并使事業單位逐步成為真正的法人組織，以增強事業單位活力。另一方面，要逐步淡化行政級別。既不再以黨政機關的行政級別來確定事業單位的行政級別，也不再以黨政機關的行政級別來確定事業單位內部工作人員的待遇，包括政治待遇、生活待遇、離退休待遇等。打破事業單位內干部與工人的身份界限，逐步取消事業單位內部實際存在的干部稱謂，逐步歸并多種用工制度，統一實行崗位聘任制。

三是建立新型法人治理結構，確立完善的治理規則。總體來看，可以考慮將事業單位法人治理結構設置為：理事會（類似董事會）、管理委員會、監事會，三方有效制衡，做到合理發展。理事會是組織決策和治理的最高權力機構，可由各地政府或部門的主管人員、服務對象代表、資深專家（獨立理事）等組成。管理委員會可以由事業單位目前的管理層組成，負責日常具體管理與經營工作，并依據法律規定、組織章程和理事會決議而全力完成組織使命。監事會要獨立承擔起對組織經營活動的監督職能，其成員可由各地政府或部門的主管人員、服務對象代表、資深專家（獨立監事）等組成，但與理事會成員不能是重復的。

四是改善財政投入體制，逐步建立多渠道資金籌措方式。一是財政投入要建立與經濟發展相聯系的自然增長機制。定期調查經濟發展水平、生活水平、物價水平等指數的變動情況，根據調查結果調整財政撥款額度。二是由于各地經濟發展、生活水平不大平衡，事業單位的發展與建設現狀也有諸多差異，要梳理清楚事業單位的法定職能，并據此確定撥款額度，使有限的財政經費用在最需要的地方。三是要明確各級政府責任。從事業單位性質看，政府預算撥款是事業單位所需經費的主要來源，必須由政府給予有效和可靠的保障。中央政府應該保證事業單位的經費及時足額到位；各地區或部門應建立由省（部）級政府統一規劃、統一配置、統一管理各級事業單位的體制，由省級政府的財政收入保證地方政府配套撥款的也要及時到位。而事業單位自身也要綜合利用現有資源，挖掘潛力，提高資源利用效率或經濟效益，彌補經費不足，促進事業單位良性健康發展。四是部分帶有慈善性質的事業單位還要積極爭取社會福利資金，鼓勵社會捐款。社會福利資金主要用于社會福利事業的發展。部分事業單位可以積極地從現有社會福利資金中爭取一部分來作為事業單位的發展資金。中央政府可以給為事業單位捐款的個人和企業制定減免部分稅的優惠政策，鼓勵社會捐款。

五是建立組織績效評估機制，全面評價工作績效。參照《國務院關于開展政府績效評估工作的意見》的精神，在事業單位建立組織績效評估機制，全面評價其組織工作績效。在實際操作時，需要對不同類型事業單位進行充分的調查，找出關鍵指標，科學確定評價內容和標準，建立績效評估體系。在評價形式上可采取自我評估和外部專家評估兩種方式。而事業單位作為公共服務機構，內含法定性、公共性、公益性和非營利性等多重目標，與企業績效評價有較大的差異。事業單位組織績效評估涉及四個關鍵的評價要素，即法定職能履行情況、既定目標完成情況、支付較低服務成本、獲得較高服務效率。概括起來說，事業單位組織績效應該是以“較低成本、較高效率履行法定職能和完成既定目標”為準繩。

六是建立國家層面的監管組織，全面監管公益性、公共性的服務組織。國家要從源頭上、根本上改變目前事業單位實際沒人管、沒法管，民辦非企業組織無監管的尷尬格局，在制定法律的基礎上建立起“中國公益性（或非營利性）組織監督管理委員會”，統一制度監管政策與措施，并有效實施統一的監督約束和宏觀管理。

二、夯實基礎，奠定改革的管理性發展對策

一是針對事業單位公共服務和公益服務的特征，加強組織文化建設。新世紀新時期，事業單位必須重新審視資深的組織文化，并對組織文化進行科學合理的調整與重塑，培育適合發展要求新的組織文化。事業單位的組織文化是指事業單位內所有成員基于公共服務和公益服務的共同價值觀體系，它使事業單位具有自身的獨特色彩，以區別于企業或其他組織。這種價值觀體系是事業單位的一系列關鍵特征決定的，也即是本質所在。通常人們都是講述企業組織文化，其實事業單位基于公共性、公益性等基本特點，排除了類似企業的營利性等關鍵目標，那么精神性質的組織文化就更為重要和關鍵，并且不可或缺。這種文化的關鍵特征包括不以營利為目標的公共服務理念、創新公共服務方式、注意公共服務細節、注重服務對象的滿意度和服務結果、建立和諧的人際關系、營造團隊合作的精神、培養積極進取和組織相對穩定的氛圍等。

二是建立公共服務標準，推行全面質量管理體系，確保公共服務質量和服務水平。事業單位應該建立全面質量管理（Total Quality Management，簡稱TQM）體系，強調以基本公共服務質量為中心，全員參與為基礎，運用現代科學管理理論、技術與方法，有效控制和充分利用人力、物力、財力等各種要素，使各項內部管理和基本公共服務過程標準化、規范化。通過TQM體系的建立，不斷優化基本公共服務環境、提高基本公共服務效率、改善基本公共服務態度、提升基本公共服務品質、提高基本公共服務對象滿意度。為使事業單位基本公共服務標準化和國際化，也可以推進ISO9000系列中基本公共服務業標準的建設工作。

三是加強基本公共服務信息化管理，推進基本公共服務電子服務平臺建設。從目前看，事業單位之間或內部尚缺乏科學有效的電子信息系統，使之能方便信息的溝通，使上傳下達和社會輻射的信息與傳播更為有效。通過加強基本公共服務信息化建設，搭建現代化基本公共服務平臺，促進基本公共服務資源共享，轉變基本公共服務的工作方式，提高各項基本公共服務工作的效率和效益，提高基本公共服務質量和服務水平。而政策制定者可以在掌握大量實際情況的條件下制定政策和推進改革；政策執行過程中出現的問題，可以通過基本公共服務信息系統及時給予反饋；各類事業單位之間，也可以進行經驗的交流和借鑒等。此外，信息的溝通能夠增進彼此間的理解，減少不必要的誤會或誤解，降低基本公共服務成本，推動基本公共服務改革的順利進行。

四是完善社會保障制度，加快發展步伐。事業單位要納入社會保障體系，健全保障體制，這樣才能保障其在改革過程中可能出現的機構調整和人員精簡安全平穩實施。建立社會保障體系，逐步把離退休工作人員納入社會化管理，有效減輕事業單位承擔保障責任的社會化功能，提高專業化服務水準。針對部分事業單位服務對象醫療保障難的問題，建議盡快出臺相應政策，將此類事業單位的服務對象分別納入城鎮基本醫療保險體系或農村合作醫療保險體系，或進一步明確醫療費用來源渠道，切實解決孤老對象治病難、就醫難問題，提高服務養老質量。

三、以人為本，謀劃改革的人力資源發展對策

事業單位必須本著以人為本的精神，以規范人力資源管理制度、優化人力資源配置、提高服務質量為核心，形成人員能進能出、職務能上能下、待遇能升能降、人力資源結構合理、充滿生機與活力的運行機制。

一是合理構建組織結構，科學設置工作崗位。事業單位可按照實際需要構建合理的組織結構。內設機構不要求統一，不要求上下對口，對職能相近相似、工作量不足的要精簡合并，力求避免因人設崗。按照原人事部發《事業單位崗位設置管理試行辦法》為指導，以“科學合理、精簡效能”為原則，根據主管部門制定的崗位設置規定，合理設置崗位，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。明確各崗位責任、任職條件、聘用期限，做到職責明確，權限清晰。各地或部門可以會同有關部門研究和制定適合本地區或單位崗位設置的指導性意見，以使事業單位在崗位設置方面擁有一個適合自身發展需要、科學合理、有效實用的崗位設置準則。

二是建立以聘用制為基礎的用人制度，完善基于崗位責任與任職目標的員工績效考核體系。事業單位要全面推行聘用制度，并按照公開招聘、擇優聘用、平等自愿、協商一致的原則，單位與員工簽訂聘用合同，明確單位與被聘人員的責、權、利，保障雙方的合法權益。對不同類別的員工實行相應的聘用辦法，管理人員實行職員聘任制，專業技術人員實行專業技術職務聘任制，工勤人員實行合同制，打破行政職務、專業技術職務終身制，實行由身份管理向崗位管理的轉變。可根據特殊需要制定單獨的聘用制度，留住部分專業技術人才。要建立和完善給予崗位職責和任職目標的績效考核制度。要根據各類人員的工作特點，確定考核要素，建立適合的易操作的考核評價體系，并把考核結果作為續聘、晉職、晉級、分配、獎懲、解聘和培訓的主要依據。考核方式可采取360度考核，即領導考核、服務對象評價、同事評價、自我評價相結合。要注重平時考核與定期考核相結合，定性評價與定量評價相結合。要逐步完善領導人員管理制度。改革領導人員單一的委任制，引入競爭機制，按照各級事業單位領導承擔的職責，分別實行聘任、選任、委任、考任等多種選拔任用方式。建立健全領導人員任期目標責任制，加強對任期目標完成情況的考核，并將考核結果與任用、獎懲掛鉤。

三是建立靈活的薪酬分配機制，增強競爭力，激發員工的積極性和創造性。事業單位可實行工資總額包干的形式，或推行法定工資總額的制度。在工資總額包干范圍內，優化分配制度，突出業績在工資分配中的比例。事業單位應建立以崗位價值為基礎的內部分配體系，建立起相對自主靈活的薪酬和分配機制，重實績、重貢獻，向關鍵崗位、能力強、業績好、貢獻大的員工適當傾斜。把員工的部分收入與組織績效和個人業績緊密聯系，增強員工的集體榮譽感，激發員工的工作積極性。可定期調查企業員工與公務員的薪酬水平，參照調查結果調整事業單位的薪酬水平，使事業單位的薪酬水平具有一定的競爭力。要開放多條晉升通道，使不同崗位的員工都有職業發展的均等化機會。

四是建立健全培訓機制，提高各類人員素質。建立完善的培訓管理制度，把培訓工作例行化、制度化，保證培訓工作的真正落實。培訓內容一方面要考慮員工主觀上想接受培訓的內容，另一方面要考慮員工客觀上需要接受的培訓內容，特別對作為公益性、非營利性的事業單位來說，要注重組織文化、理想價值觀等思想方面的培訓；開展培訓工作時要充分考慮受訓對象的層次、類型，考慮培訓內容和形式的多樣性，并且要強調員工參與和互動，發揮員工的主動性。員工培訓是一個全員性的、全方位的、貫穿員工職業生涯始終的系統工程。員工培訓最終要有助于提升和改善事業單位整體的組織績效。

四、循序漸進，強化改革的保障性發展對策

一是加大政策宣傳的力度，使改革對象知曉政策。改革政策宣傳不僅僅在于廣度，更在于宣傳的深度。也就是說，在政策宣傳時，不是僅僅告訴人們“要進行崗位設置和公開招聘工作”、“要推行養老保險試點”、“要建立績效工資制度”、“這項工作非常重要”等，而是應當盡可能詳細地、明白地把政策表述清楚，包括一些實施的細節。要站在事業單位及其工作人員甚至是公眾的立場上，而不是政策制定者的立場上來宣傳政策。應當讓事業單位工作人員理解各個單項制度更深層次的作用，明白改革的用意。政策制定得好只是成功了一小半，更重要的是能夠讓人們理解這項政策并合力推動政策的執行，而不是懷疑或排斥或曲解政策。好的政策宣傳，可以使事業單位的員工做到“四知”，即：（1）“知情”，即知道擬進行的事業單位改革的基本情況；（2）“知政”，即知道事業單位改革的具體政策與實施方案；（3）“知權”，即知道事業單位和工作人員自身權力是什么；（4）“知利”，即使事業單位和工作人員知道改革對自身的好處和可能的不利影響，以及怎么減少甚至消除這些不利影響。

二是推行過渡期試點改革，逐步總結有效的改革經驗。事業單位某項改革的方案一公布，各地方就開始試行，試行的方式多種多樣，遇到的問題很多都是類似的。如果采用試點的方式，就會避免大面積的波動，在小范圍內發現集中的問題，總結和歸并后修改政策，待政策和時機成熟時再全面推廣。這樣可能會減少許多的阻力，減少一些無用功。同時，事業單位改革是不可能一步到位的，應設立一個改革的過渡期，在盡量保證事業單位日常工作正常開展的情況下，做到穩步推進，逐步到位。

三是事業單位改革過程中各項制度要配套，相關部門須配合。事業單位內部可能存在很多問題，但各項制度的改革是要分階段逐步進行的。這就要求各項改革在制度與政策設計上要有內在的連貫性，各項改革制度與政策實施的時候都要能夠顧及到之前和將要進行的某些改革，使事業單位的各項改革能夠配套與協調地推進。例如，事業單位崗位設置改革與收入分配制度改革是緊密聯系的，崗位設置影響到今后的收入分配；反之，如果收入分配制度不能配套，也會影響崗位設置和聘用制的推行。此外，在改革的實際操作中，僅靠編制或原有人事部門是難以推進的，需要上下各級的支持與配合，需要各行業主管部門的協調，需要各相關部門的通力合作，尤其是組織、財政、人力資源、社會保障等部門的配合。部門與部門間要協調好，各部門文件要銜接好，做到有內在的系統性。只有如此，才能建立一個科學分工、密切配合、協調一致、運行高效的事業單位改革機制。

四是加強國際合作交流，推進理論研究與實踐調查工作。要加強公共服務領域改革的國際合作與交流，積極借鑒市場經濟成熟國家和國際組織在公共服務領域的改革理論成果、實踐經驗并吸取其教訓。這種國際合作與交流，既可以“走出去”，也可以“請進來”。借鑒他人的經驗，吸取他人的教訓，有助于我們走出一條具有中國特色的事業單位發展之路。與此同時，要加強國內公共服務領域的改革實踐調查，開展公共服務領域的改革理論研究，為事業單位的發展提供真情實況和理論依據。不同事業單位管理模式、工作性質、工作方式、人員結構、服務對象等雖然不完全一樣，但仍有諸多的基本之點，因此有必要建立一個相互交流、溝通、學習的平臺，促進各單位共同進步與發展。事業單位要充分利用現有資源，廣泛開展共建合作，提高基本公共服務質量、服務水平與服務效率。

（作者系中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員）