財政收入跑贏GDP的思索

在已公布上半年財政收入數據的省份中，只有上海、北京、浙江的增速低于同期GDP的增速。除此之外，大部分省份地方財政收入的增速在20％左右。在經濟增速放緩，下行壓力逐漸加大的情況下，地方財政收入的高速增長不得不引起思索。

統計數據顯示，2012年上半年，青島市GDP為3355.28億元，按可比價格計算，增長9.6％；全市公共財政預算收入完成356.42億元，增長19.7％。財政收入以兩倍的增速，將GDP增速遠遠甩在了后面。

青島并不是個案，放眼整個山東省，上半年地方財政收入增長17.5％，是GDP增速9.7％的近兩倍；廣東多年來一直是“財政收入第一大省”，今年1－6月全省地方公共財政預算收入增長8.64％，高于同期GDP7.4％的增速；江西省地方財政收入上半年增長32.3％，大大高于10.5％的GDP增速；陜西省上半年財政收入按同口徑計算同比增長20.1％，同期GDP增速為13％。

今年上半年，全國財政收入增長12.2％，同比大幅回落，扣除物價因素，與7.8％的GDP增幅基本一致。但是在已公布上半年財政收入數據的省份中，只有上海、北京、浙江的增速(分別為6.8％、5.3％、4.4％)低于同期GDP的增速(分別為7.2％、7.2％、7.4％)。除此之外，大部分省份地方財政收入的增速在20％左右。

一連串數字形成了鮮明的對比，在經濟增速放緩，下行壓力逐漸加大的情況下，地方財政收入的高速增長不得不引起思索。

從中央到地方的博弈

按照經濟學原理，稅收隨著經濟的增長而增加，隨經濟的減慢而減慢，相應財政收入也會放緩，但是從數據來看，地方財政收入與GDP增幅相去甚遠，與占到財政收入95％以上的稅收收入有著密不可分的關系。

1994年開始實行的分稅制，在稅收收入的分配方面帶來了深遠的影響。

上個世紀80年代末90年代初，國內中央財政陷入了嚴重危機，財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態。分稅制改革應運而生，這項改革使中國的財政秩序為之大改，中央財政重獲活力的同時，也逐漸顯露和積累了一些問題。

在分稅制改革后，中央和地方共享稅收收入，例如，稅收的主體——增值稅按照國家75％，地方25％的比例分配；個人所得稅除儲蓄利息稅歸國家外，其余部分按照國家60％，地方40％的比例分配；企業所得稅方面，鐵道部、各銀行總行、海洋石油企業等央企繳納部分歸國家，其余企業繳納部分為國家60％，地方40％。

分稅制后，稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，在解決了中央財政吃緊難題的同時，也帶來了地方財力不足的問題。

“中央請客，地方埋單。”多少反映出了在分稅制實行之后，中央與地方的博弈，困擾地方政府的一個窘境是：地方財政收入占全國總收入比重不斷減少的同時，支出比重卻不斷加大。

有數據表明，到2004年，地方財政收入占全國財政總收入約為45％，但財政支出卻占全國財政總支出的約72％。當年，中央的財政收入占全國財政總收入約55％，但教育事業費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助地方財政支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。

省級以下地方政府的財權只有余下不到17％的水平，卻負擔80％的民生和絕大部分公共事務的支出，這迫使地方采用各種方法增加財政收入。

中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江教授撰文分析，在經濟不景氣的背景下，省級財政在“減收”的情況下，應對各種民生事項而需要“增支”的壓力卻在加大。因此，省政府必然直接或者間接地要求稅務部門加強稅收征管，在過去還沒有足額收到的稅源空間上再作努力，雖不至于“挖地三尺”，也讓不少納稅企業叫苦連天，甚至深感稅負太重而擱置投資計劃，如此也會造成財政收入高于GDP增幅的現象。

除了想方設法增加財政預算收入以外，地方政府在尋求預算外收入方面也不遺余力，在中央與地方的博弈中，“土地財政”算得上地方的必殺技之一。

1994年分稅制給地方政府留了一個借地生財的口子——土地出讓金歸地方政府，這為持續高熱的房地產市場和不受制約的征地和拆遷運動埋下了伏筆。國務院發展研究中心的調查表明，土地出讓已占地方財政預算外收入的60％以上。在這種制度下，地方政府通過征地，以幾萬元每畝的低價，將土地從農民手中拿走，轉手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上。地方政府的財力得以增強，官員的尋租也由此進入瘋狂狀態(尋租成本占房地產總成本的3％到5％甚至更高)。

然而，一個值得注意的現象是，隨著國家的房地產調控政策持續深入，許多省份出現財政收入下滑，有媒體報道，2010年上半年，浙江地產業稅收收入對地方財政收入增長的貢獻率達63.7％。2011年上半年，這一數據已下滑至27.9％。到2012年上半年，以杭州市為例，全市完成財政總收入894.23億元，增長0.8％，增幅比上年同期回落25.2個百分點，其中地方財政收入460.43億元，下降2.7％，增幅比上年同期回落25.3個百分點。

杭州乃至浙江的情況，反映出在經濟下行壓力加大以及調控不斷深入的情況下地方政府的尷尬：一方面，地方政府要刺激經濟，實現穩增長的預期目標，就必須增加稅收收入；另一方面，如果不采取減稅等政策，企業的發展將在外需不振、勞動力和原材料成本上漲等幾重壓力下陷入前所未有的困境，GDP的增長就更加無從談起，這是一個“雞生蛋”與“蛋生雞”的悖論。

減稅之路漫長

僅以預算內財政稅收計算，1995年中國的財政稅收相當于GDP的11％，而到了2010年，則已經相當于GDP的21％。15年里，中國的稅負越來越高，相對的財政稅收負擔幾乎翻了一倍。2012年上半年，在嚴峻的經濟形勢下，財政收入增速依然遙遙領先GDP的增長，國民收入的分配日益向政府傾斜，如何改變“國富民窮”、“國進民退”，減稅的政策被賦予了最多的期待。

自2011年12月14日中央經濟工作會議宣布財政政策要繼續完善結構性減稅政策之后，減稅一直是社會各界的呼聲，今年的中央政治局會議上又提出把“穩增長”放在更加重要的位置上。

長期以來財政收入增速高于GDP、企業利潤和居民收入顯然不符合“發展成果由人民共享”的原則，經濟不景氣的大背景下，減稅無疑是“放水養魚”的措施。

北京大學法學院教授劉劍文在接受媒體采訪時表示，目前的稅收收入規模相對較高，要達到民富國強的目標就應該藏富于民，適當進行結構性減稅。目前應該減稅的稅種沒有減到位，而又增加了新的稅種。

數據顯示，2011年國內增值稅、國內消費稅和營業稅占總體稅收的比重分別為27％、7.7％和15.2％。他認為，增值稅、消費稅和營業稅等間接稅應成為減稅目標。

營業稅改征增值稅(以下簡稱“營改增”)是結構性減稅的重要內容，以上海市率先實行的“營改增”試點為例，2012年8月10日，上海市國稅局、地稅局局長顧炬透露，與原實行營業稅稅制相比，今年上半年推進營改增試點之后，試點企業和原增值稅一般納稅人整體減輕稅收負擔約44.5億元。

但是對于加工制造業的企業來說，如何尋求一條切實有效的減稅之路，還是一個亟待解決的問題。

“在以流轉稅為主體的現行稅制結構下，雖然中央政府一再呼吁要減稅減負，可是廣東依然以加工制造業為工業主體，廣東企業的出口訂單數量可能減少得不多，部分行業甚至還有一定的增幅，但是在勞動力成本不斷上升，國際原材料價格居高不下的背景下，加工貿易企業為了避免即時倒閉而被迫選擇繼續接單生產，這意味著廣東的增值稅增幅可能大大高于企業的盈利增長；另一方面，由于營業稅稅負較重，這不利于廣東的消費型服務業向現代服務業的轉變，而服務業的轉型升級放緩，也會不同程度地拖慢了廣東加工制造業的轉型升級步伐，從而拉低了廣東的GDP增幅。”林江教授分析道。

稅制改革和結構性減稅的效應如何進一步擴大，惠及更多的企業，為轉型升級和“穩增長”提供保障，前方道路依舊漫長。