考古遺址公園法制建設與運營管理初探

摘要：文章從我國考古遺址公園管理機構在行政管理、執法權限、土地管理、經費運轉和宣傳教育等方面存在的問題入手進行探討，在分析導致這些問題的原因的基礎上，試探性地為我國考古遺址公園的法制建設和運營管理提出一些具體措施建議。

關鍵詞：考古遺址公園;法制建設;運營管理

引言

考古遺址公園的相關研究近兩年才開始興起，如何運營和管理考古遺址公園是一個不可回避的現實問題，各地的考古遺址公園管理運營一直以來沒有成熟的模式可供借鑒。因此，研究考古遺址公園在運營管理方面的各項問題并提出有效保障措施，對當下我國考古遺址公園的建設管理具有重要的現實意義。

1 大遺址及考古遺址公園的涵義

1.1 大遺址

大遺址是20世紀90年代初由國家文物局從遺產保護和管理工作角度提出的一個重要概念，用于專指我國歷史文化遺產中規模特大、文物價值突出、影響深遠的大型考古遺址，具有等級高、數量大、分布廣、不可再生和不可替代的特點。

1.2 考古遺址公園

考古遺址公園是我國大遺址保護領域的新興事物。國家2010年公布的《國家考古遺址公園管理辦法(試行)》將“考古遺址公園”定義為：“考古遺址公園是指以重要遺址及其背景環境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在遺址保護和展示方面具有全國性示范意義的特定公共空間。”考古遺址公園踐行了“在保護的前提下利用，在利用過程中促進保護”的理念，實現大遺址保護與文化、經濟產業的可持續發展，是目前我國大遺址保護利用最有效的手段之一。

2 考古遺址公園運營管理現狀

目前我國大多數考古遺址公園的管理機構存在管理機構級別不高、管理手段單一、管理人員素質參差不齊、相關法律法規并不健全等問題，已不能適合我國考古遺址公園對大遺址實施整體動態保護的需求。總體來講，我國考古遺址公園的運營管理面臨著以下突出問題。

2.1 管理機構行政級別較低，管理人才缺乏

考古遺址公園的行政管理問題重點是行政級別問題。行政級別高的管理機構管理權限大、人員編制多、下設部門全、機制靈活、經費充足，對考古遺址公園大的管理和保護更全面更完善。我國多數大遺址保護機構的行政級別都較低，部分位于邊遠地區或不發達鄉鎮中的大遺址其管理機構級別甚至出現股級，或由其他機構代管的現象。

管理機構的級別設置直接影響管理人員配置。目前我國考古遺址公園面臨的人才問題主要有兩方面：一方面，由于考古遺址公園的管理機構的行政級別設置較低導致人員編制不足，考古遺址公園動輒幾十甚至上百平方公里，涉及問題復雜，現行多數機構人員配置難以滿足考古遺址公園管理的需求。另一方面，由于大遺址歷史信息蘊涵量大、價值等級較高，必須配備專業的行政人員對其進行保護管理。而現實情況是，我國考古遺址公園管理機構編制內的人員多數是專業知識結構普遍偏低的非專業行政人員，專業人員比例很小。在實際的考古遺址公園管理中全靠管理人員自己摸索或依靠老職工的言傳身教，嚴重缺乏科學安全的理論指導，這嚴重制約考古遺址公園對大遺址的保護利用管理成效。

2.2 管理機構權限多重歸屬，有責無權

我國考古遺址公園的管理機構存在權限多重歸屬問題。考古遺址公園在業務上垂直受管于相關國家文物保護部門，但在行政上卻歸屬于地方政府。行政權屬矛盾導致了大遺址管理部門僅有大遺址保護監督權，在對待大遺址保護用地非法占用、土地使用性質被強行變更變更、盜竊遺址文物行為等問題上只能勸阻并沒有強制執法權。有責無權的現象制約了大遺址保護的合法性。

此外，我國相當一部分考古遺址公園擁有多重身份。例如陜西秦始皇陵國家考古遺址公園既是世界文化遺產，又是全國重點文物保護單位，同時還是國家4A級景區。這些頭銜隸屬于不同的部門，各部門根據各自的行業標準制定相應的管理規定，這導致權利交叉管理，責任互相推諉的現象

2.3 土地管理權屬存在交叉矛盾

要實現大遺址本體和周邊環境的整體保護，關鍵要擁有考古遺址公園內完整的土地管理權限。由于考古遺址公園占地面積較廣，土地邊界存在于幾個行政區域的情況時有發生。其次我國城鄉規劃法中僅提出“文物古跡用地”這一用地類型，并無遺址保護用地的概念或界定，所以目前國內考古遺址公園多根據保護區劃采用了分級管理模式，考古遺址公園管理機構對公園內土地缺乏強有力的法律執行依據。從保護范圍到建設控制地帶到環境協調區，各分區實施不同的管理規定。在上述兩個原因下，當考古遺址公園邊界與城市規劃經常發生沖突時，妥協的往往是考古遺址公園，建設控制地帶及環境協調區大多遭到不同程度的城市建設的侵占。

西安漢杜陵遺址就是一個突出的例子。西安城市總規和曲江新城規劃都把杜陵周邊區域作為西安今后發展的重點區域之一，西安繞城高速有兩公里多的線路是從漢杜陵遺址保護區的北部穿過，并且根據規劃還將擬修多條穿越漢杜陵遺址道路，這些項目的實施大量侵占漢杜陵遺址公園土地、嚴重威脅漢杜陵遺址安全、割裂了漢杜陵遺址格局風貌。

2.4 管理機構運營經費嚴重缺乏

考古遺址公園管理機構的經費運轉除去管理人員的收入成本和辦公開銷外，其余經費主要用于大遺址保護、展示、維護與宣傳中維護及相關展示等工程中。經調查發現，我國大遺址管理機構運營經費普遍不足，只有圓明園遺址、殷墟遺址、秦始皇陵遺址等6處遺址管理經費基本滿足經費運營要求，數量僅占我國大遺址管理機構的5%左右。

西安大明宮國家考古遺址公園規劃建設的總投入為120億元，搬遷安置費用占到約90億元，大明宮國家考古遺址公園的建設資金僅為30億元，總投入資金的1/4，建設運營資金尚存在巨大缺口，遠達不到科學保護展示大遺址的要求。

2.5 公眾宣傳教育活動開展不足

宣傳教育是考古遺址公園管理機構一項很重要的工作，管理機構有責任和義務對游客、周邊居民及其它社會群體進行大遺址保護利用的宣傳教育工作，提高公眾對大遺址保護工作的認識。目前我國只有首批國家考古遺址公園的宣傳教育工作開展較為成功，但數量僅占大遺址保護機構的10%左右，相當一部分的遺址保護機構尚未開展公眾宣傳教育工作或開展不足。

3 考古遺址公園運營管理問題產生的原因

權責分離、有責無權是我國考古遺址公園管理機構存在的最突出問題，導致這一問題的根本原因在于相關法律法規的不健全，具體體現為相關法律界定模糊不清、專項管理政策缺乏。

3.1 相關法律界定模糊不清

在大遺址保護的法律條文中有一些對執法單位和責任單位范圍的界定模糊不清或太籠統，導致在考古遺址公園管理機構在實際執法中難以實施。如《中華人民共和國文物保護法》第六十六條規定“情節嚴重的，由原發證機關吊銷資質證書”。文物部門或遺址管理部門有權吊銷自己行業內的證書，但沒權吊銷其他行業的證書，只有吊銷建議權。再如第二十一條規定“國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養，非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕功能的，當地人民政府應當給予幫助。”因為涉及到經費問題，各級政府相互推讓，誰都認為自己不是“當地政府”。

3.2 專項管理政策過少

目前我國針對考古遺址公園制定的法律規范只有2009年國家文物局發行的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》和《國家考古遺址公園評定細則（試行）》兩項法規性文件。這兩項文件對考古遺址公園的概念和責任主體、評定程序和實施細則、管理運營和退出機制等方面做出了規范性的明文規定，但卻缺乏更有針對性的操作細則。考慮到考古遺址公園的復雜性，這些規定目前并不能完全適應我國考古遺址公園的運營管理要求。考古遺址公園規劃建設涉及到社會居民調控、拆遷征地、生態環境整治、土地利用調整和經濟產業結構調整等復雜問題，需要法律在這些重大負責問題的解決上給與政策傾向與支持。考古遺址公園的運營管理迫切需要建設完善的法律、法規、條例進行規范，以保證起運營管理的合理性和可行性。

4 構建合理可行的考古遺址公園運營管理體系

4.1 建立健全考古遺址公園的專項行政管理體制

借著我國考古遺址公園發展的契機，應對考古遺址公園管理機構進行調整和變革，使其管理權限和功能得到整合提升。具體做法建議通過建立和健全考古遺址公園的行政管理機構對大遺址保護提供強有力的組織保障。按照“責權明確、專職管理”的原則改革考古遺址公園管理機構的運行機制，逐步形成以地方政府為主、中央政府為輔、責權利明確的獨立的考古遺址公園管理機構，并依據大遺址價值影響力設置相應行政級別，在此基礎上形成政府監管、社會團體和個人參與監督的綜合管理機制。

4.2 建立健全考古遺址公園的法律法規執行體制

考古遺址公園的法律執行體制包括保護規劃的法律執行體制和建設管理的法律執行體制。健全的法律又是執行考古遺址公園保護規劃的關鍵所在。法律要明確規定當地政府的經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃和土地利用規劃與考古遺址公園的保護規劃相結合起來，認真處理短期利益與長期發展的關系，避免在經濟社會高速發展時期追求眼前利益對遺址帶來的建設性破壞。為了保證考古遺址公園保護規劃能切實落實，還應建立健全考古遺址公園保護規劃執行監督機制，加強管理機構監督管理力度，并通過立法賦予考古遺址公園行政管理機構一定執法權限，對與其他監管部門不發生嚴重沖突的侵占大遺址的違法行為具有執法權、處罰權。

4.3 建立健全考古遺址公園的土地管理專項體制

針對考古遺址公園中土地利用的復雜性與特殊性，國家應出臺相應的專項土地管理政策，以解決考古遺址公園用地范圍、用地屬性與社會經濟發展之間的矛盾。明確大遺址保護用地的法律概念，制定明確的具有法律效力考古遺址公園用地界限。在土地利用調整方面，考古遺址公園可在建設控制地帶和環境協調區內于城市綠地系統及國家戰略中的“退耕還林還草”、“觀光農業”等重大項目結合起來，使考古遺址公園土地利用效益最大化。位于甘肅、內蒙古的居延遺址的保護與三北防護林建設以及當地的退耕還林還草項目相結合就是一個很好的案例。

4.4 建立健全考古遺址公園的經濟產業發展體制

要從國家層面建立起考古遺址建設的財政保障機制，明確大遺址保護中央和地方投入資金的比例，保障大遺址保護所需的資金，徹底改變大遺址保護在資金投入上“地方等中央，中央等地方”相互推脫的局面。除了財政資金撥款，各地考古遺址公園管理機構還要積極探索考古遺址公園經濟產業發展體制，通過完善考古遺址公園保護展示體系，增加旅游么票收入；通過相關文化創意產品的售賣，也可籌得較為可觀資金；通過研討會、專家論壇、主題展示等多種宣傳方式相結合，進行宣傳教育和知識普及，提高公眾對大遺址保護的認識，促進企業捐獻，個人捐款等民間資金聚集。不同渠道籌集的資金應運用于提升和完善考古遺址公園保護展示手段和設施，反過來促進考古遺址公園旅游業的發展，最終形成自給自足，自我發展的良性經濟循環模式。

4.5 建立健全考古遺址公園的人才培養體制

專業人才是保護好大遺址以及建設好考古遺址公園的關鍵因素。因建立健全考古遺址公園的人才培養體制，一方面要著重培養考古遺址公園規劃設計的專業人才隊伍和建設運營管理的綜合型人才隊伍。另一方面要建立專門的職業認證機構，讓那些有專業背景有能力的人才參與到考古遺址公園的規劃建設和運營管理中，逐步提高考古遺址公園規劃建設和運營管理的水平，切實推動國家文化大繁榮大發展戰略的開展。

5 結語

我國考古遺址公園管理機構在行政管理、執法權限、土地管理、經費運轉、職能結構和宣傳教育等各方面存在的問題盡管已逐步得到一定的認識，但是考古遺址公園畢竟是一個涉及眾多部門、眾多相關利益、眾多復雜問題、眾多學科的新興事物，達到其理想狀態還有很長的路要走。但只要各方人員密切配合、共同努力，相信在不久的將來，我們能欣喜地看到蘊含古代歷史文明的大遺址在我們的共同保護下閃耀著人性文明的光輝。

參考文獻

[1]《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》．文物保發〔2009〕44號，2009

[2]張韻《我國大遺址管理機構現狀及功能研究》．西北大學研究生論文2010（6）