城鄉規劃管理存在的問題及對策

摘要：城鄉規劃管理是為實現城鄉規劃的目標而實施的過程，在城鄉建設的過程中，隨著市場經濟不斷完善，城鄉規劃管理體制暴露出許多問題，對當前城市規劃管理中存在的問題加以探討、思考，尋求解決對策，使城市規劃管理工作走上健康發展的道路。

關鍵詞：城鄉規劃；管理；對策

城市規劃是城市建設和發展的龍頭，其“藍圖”是管理城市的主要依據。隨著我市城市建設以及城鎮化進程的加快，城市規劃和管理中出現了許多不容忽視的新問題。分析這些問題產生的原因，找出與之對應的對策，對促進我市的綜合發展，具有重要的現實意義。規劃管理則是為實現城市規劃的目標而實施的過程。隨著市場經濟不斷完善，縣級城市的城市規劃管理體制暴露出許多問題，因此對當前城鄉規劃管理中存在的問題加以探討、思考，尋求解決對策，使城鄉規劃管理工作走上健康發展的道路。

1 城鄉規劃管理體制中存在的問題

1、規劃編制滯后于建設，與實施可能性脫節。規劃設計在相當程度上強調的是城市空間環境質量，追求物質空間結構理想狀態。在很大程度上存在規劃的針對性和可操作性等方面的缺憾。規劃是指編制一個有條理的行動順序，使預定目標，得以實現，城市規劃是“龍頭”，是建設的依據，規劃應該超前，但對于當前城市建設中的“開發區熱”、“房地產熱”，規劃的編制顯然跟不上城市的發展，出現滯后現象。在現實的規劃設計中，有的規劃編制單位不能深入實際，具體了解中小城市的特點和實際情況，有針對性的進行編制，以至造成編制的規劃和實施可能相脫節。目前規劃過程中往往是強調規劃方案唯一性，把事物發展存在的多種可能方向。最終規劃成—種發展可能，對規劃的實施發展訴求存在的更多的可能條件分析不足，這使規劃缺乏一定科學性。重建設、輕規劃設計、輕管理，重蓋樓、輕環境，重主體、輕配套，重硬件、輕軟件，出現建設不是圍繞規劃轉而是規劃圍繞建設轉的局面，踐踏了規劃的“龍頭”作用和嚴肅性。

2、城鄉規劃結構不合理、用地效率低下。大多數城鄉規劃注重經濟的增長、而忽視城市環境質量的提高，表現在工業用地比例偏高，公共綠地及公共配套設施用地比例偏低；土地是不可再生資源，是城市建設的平臺，是城市發展的根本。由于縣級城市環境的不斷改善，招商引資力度的不斷加大和房地產業的快速發展，城鄉結合部，工業開發區周邊及新校園周圍的一些村、社區大量土地被征用，不少企業在此安家落戶，謀求發展。另外還有大量經營性建設用地走向市場和農村進城讀書人員增加，都吸納了大量的外來人員進城，同時，由于政府長期以來缺少對城市規劃區內的一級土地市場的剛性約束手段，一些居民為了增加收入，利用區域優勢，以要求解決自己居住問題為由，紛紛搶占地皮，亂搭、擴建、亂建房屋，私買私賣，牟取暴利，還有些村民甚至把分到戶的土地隨意高價出賣，擾亂了土地市場，也給規劃管理增加了很大的難度。

3、偏重對空間形態等“硬”規劃的研究，缺乏對實施機制等“軟”規劃的認識。在城鄉規劃管理的實施過程中，由于總體規劃是對城市的宏觀控制，而城鄉的控制性詳細規劃則因為縣級城市規劃經費緊張的原因而存在編制上的不足，致使規劃管理部門無法將其作為管理的依據。規劃的實施分析需要實施機制的強力支撐，而實施機制往往涉及到各級政府的各個部門。由于受傳統“技術工具型”規劃編制技術路線的影響，規劃設計人員往往偏重對空間布局、空間形態等“硬”規劃技術的研究，而對實施機制等“軟”規劃的認識不夠。而—個規劃的實施與政府的財政體制、行政體制、社會保障體制等實施機制關系密切，如果規劃編制不能與現行的實施機制有效銜接，規劃的可操作性就無從談起。

4、城鄉規劃決策缺乏民眾參與。城鄉規劃行政作為一項政府職能，在錯綜復雜的城市大系統中，無論是城鄉建設發展的宏觀決策，還是整個建設項目的微觀決策，大到城市總體規劃布局、交通組織、環境保護，小到地塊的開發強度、建筑日照、綠地布局和公建設施，無一不涉及社會公眾的利益和資源的可持續發展，從而控制“非公共性”利益主體的外部不經濟行為，體現空間資源使用的“公開、公平和公正”。隨著我國的法制體制的逐步建立和政治民主化的趨勢，民眾要求參與的意識逐漸加強，政府應該給予公眾參加城市規劃的權利，確保在城市的規劃中，能夠保留城鄉的文化傳統，并將這種權利以法律的形式加以確定。然而，我國原來的城市規劃法規，對公眾參與規劃的對象、機構、內容、程序、深度、職責、權利、義務和監督保障等體制和機制，均無明文規定，使得公眾參與城市規劃的規定成為一紙空文。

2 城鄉規劃管理體制的對策思考

1、加強和完善規劃編制工作與實施相結合，促進城鄉規劃的制度化發展。就是規劃的范圍要從城市延伸到農村，統籌安排城市和村鎮建設，統籌安排人民生活、產業發展和資源環境保護，統籌安排城鄉基礎設施和公共設施建設布局，努力實現城鄉規劃的全覆蓋、各類要素的全統籌、各類規劃在空間上的全協調。城鄉建筑規劃部門作為一個宏觀調控整個社會的經濟建設需求以及土地、人力、財力等資源在時間與空間上供給的綜合管理部門，它最需要在這個急劇發展變化的社會上迅速得到豐富、準確的有關信息以作為設計和決策的基礎資料。必須提高規劃的可操作性，建立為規劃能夠實施而編制規劃的思想，規劃編制部門應加強信息的溝通，廣泛收集資料，與計劃，財政部門緊密配合，充分掌握上層規劃的內容及編制動向，編制近期建設規劃，作為指導城市建設和進行城市規劃實施的最切實依據。而總體規劃著重于加強城市戰略研究，解決涉及全局性的發展方向，空間形態等方面的內容。

2、爭取政府支持，建立跨行業、跨地區的建筑規劃信息電腦網絡系統。信息作為客觀世界的三大要素之一，早已為人們所重視。金融之所以成為經濟發展靈活度最高的調節閥不僅是因為它滲透于各經濟部門，最重要的是它率先掌握應用了現代信息技術。城市建筑規劃部門和經濟計劃部門在城市政府中都是研究和制定城市發展戰略，計劃部門側重經濟社會內涵的研究，規劃側重于城市物質空間研究。兩部門的工作成果的有機結合形成城市政府決策的基礎。城市建筑規劃不僅統領和協調了城市各部門的專業規劃，而且規定了社會經濟發展計劃實施的空間模式。

3、通過多學科的滲透互補，增強城市建筑規劃的宏觀調控能力。我國規劃設計師多出身建筑專業，知識面稍窄，影響了建筑規劃部門在一些重大的社會經濟決策中本應是權威策劃者的地位。近年經常聽到“某市的外商投資區設在沒條件建深水港的海灘上”和“某市水陸運輸條件很好但倉儲用地規劃不足”等議論，追究起來當然有規劃師知識面窄的問題。所以規劃行業可以以美國的規劃專業課程為藍本，結合中國實際，編制出在業崗位培訓課程和業余閱讀書籍以豐富從業人員的知識面。另外可通過傳播媒介鼓動公眾參與，還可聘請與城市建筑規劃有關的行外專家協同工作。其實，建筑師在城市建筑規劃中也應扮演最重要的角色。因城市建筑規劃中的空間布局和城市設計若沒有豐富空間思維力的建筑師參與是不可想象的，現代建筑規劃中的區劃管理和控制性詳細規劃都是“圖法兼用”的管理手法，”圖”的設計制作就應借助于建筑師的專長。所以，多學科的融合協作是增強城市規劃調控能力的保證。

4、強化措施，提高土地利用率，規范村民住宅用地。城市土地是城市規劃、建設和未來發展的第一資源，城市規劃的實施和管理受城市土地的制約，在很大程度上影響城市規劃藍圖的實現，為了有效的實施城市規劃，必須加大城市土地管理的力度。高度壟斷土地一級市場，放開二、三級土地市場，對用地行為及土地交易實行歸口管理，同時完善土地供應機制，使城市規劃與土地利用規劃相銜接，推行土地收購儲備制度，對城區的閑置土地和“退城進郊”置換的土地，實行儲備管理，納入地方土地儲備庫，統一經營。對于被征地、拆遷及城郊想利用區位優勢進行建設的農民，可以按照村莊布點規劃，通過新農村建設的方式加以引導進行按規劃建設。

3 小結

城市規劃的根本社會作用是作為建設和管理城市的依據，是城市合理的進行建設和城市土地合理開發利用及正常經營活動的前提和基礎，是實現城市社會、經濟發展目標的綜合性手段。我們將繼續從自身職責出發，在下一步的管理工作中嚴格按照有關法律法規的規定積極做好相關工作，努力為促進城市發展、提升城市品質作更多的貢獻。

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