我國當前城鄉差距的歷史背景與主要特征

摘 要：工業化、市場化和全球化是當前我國城鄉差距的三大歷史背景。市場化改革推動我國的工業化道路從計劃性和跨越式轉向自發性和漸進式，總體上取得了成功，而融入全球化潮流則加速了這一過程。但是，涉農領域市場化的滯后造成了我國工業化進程的短板——農村勞動力和人口的穩定城市化滯后。隨著城市對農民工限制的取消、農業稅的取消和城鄉社會保障體系一體化速度的加快，戶籍制度的實際影響大大削弱，農村土地制度才是深化涉農領域市場化改革的關鍵。由于市場化與全球化進程中區域發展的不均衡，中西部地區是當前我國涉農領域市場化改革的重點和難點地區。

關鍵詞：城鄉差距；工業化；市場化；全球化；地區差距；經濟體制改革；涉農領域市場化改革；農村土地制度改革

中圖分類號：F061.3；F123.9 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）03-0001-10

一、引言

改革開放三十余年來，中國經濟的持續高速增長已經成為世界矚目的成功發展范例。但在經濟高速增長的同時，除了1980至1984年農村改革和1995年至1997年政府提高農產品收購價格所帶來短暫的農民收入相對較快增長之外，城鄉差距總體呈現持續快速擴大的態勢。2002年以來，雖然城鄉收入倍數差距大致穩定在3.30倍左右，但絕對差距仍然快速增長，2010年全國城鎮居民人均可支配收入（19 109元）已經比農村居民人均純收入（5 919元）高出13 190元。并且，由于歷史上形成的與城鄉戶籍制度掛鉤的一系列城鄉差別的社會經濟體制，城鄉居民身份附著了巨大的隱形福利差距。中國社會科學院經濟研究所2004年發布的研究報告認為，如果把醫療、教育、失業保障等非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉收入差距是世界最高的http://news.xinhuanet.com/fortune/2004-02/25/content_1331124.htm。持續擴大的城鄉收入差距及其對國民經濟和社會可持續發展帶來的一系列問題，使得統籌城鄉發展成為近期我國重要的社會經濟發展戰略問題。

近年來，我國的經濟學研究發展較快，對城鄉差距問題的研究已經較為具體深入，尤其對城鄉差距形成原因的實證研究十分豐富。相比之下，基于宏觀視角和歷史視角對當前收入差距的歷史背景和主要特征的綜合分析較少，而這種綜合研究在深化改革的重要時期，對于理解城鄉差距的深層次原因和發展趨勢，把握改革方向十分必要。本文對此做出嘗試，以期拋磚引玉。

二、我國城鄉差距的工業化背景

我國的城鄉差距形成和演化從宏觀層面看，主要是受到工業化、市場化和全球化三大趨勢的影響，其所表現出來的宏觀趨勢是三方面影響的復合。

工業化是近現代世界各國經濟發展的基本模式，也是我國近現代經濟發展的基本背景。第一次工業革命以來，世界經濟中的城鄉關系總體上是工業化進程的一部分，其演化過程與工業化過程的各個階段總體相適應，大體可以分為以下幾個階段對于工業化階段的劃分缺乏公認的、一致的劃分，這里的劃分主要借鑒劉易斯、錢納里、霍夫曼、羅斯托等人關于經濟結構、工業化和資本主義發展階段的理論，并參考近現代世界經濟發展的基本脈絡歸納概括而來。：

一是工業化前的農業革命階段。工業化之前一般都會有農業生產方式的變革，農業產出快速增長，形成經濟剩余，為工業發展提供必需的食物、原材料和勞動力，此階段城鄉收入差距較小。發達國家工業化前的農業革命時間大致為：英國1690—1700年，法國1750—1760年，美國1760—1770年，瑞士1780—1790年，德國和丹麥1790—1800年，奧地利、意大利和瑞典1820—1830年，西班牙1860—1870年保羅#8226;貝羅奇著《1700—1914年農業和工業革命》，見卡洛#8226;M #8226;齊波拉主編的《歐洲經濟史》（第三卷），商務印書館1989年中文版第368頁。。

二是工業化初期階段。隨著生產技術和管理技術創新陸續應用于工業生產，工業生產加速，輕工業和勞動密集型產業率先發展，勞動力需求猛增，工業相對于農業呈現高速增長；城市資本收入增長迅速，城市財富進入原始積累階段，占主體地位的農業經濟在國民經濟中的比例快速下降。此階段，由于農村剩余勞動力充足，城鄉勞動力工資水平差距不大，城鄉收入差距變化不大。

三是工業化中期階段。隨著新生產技術和管理技術廣泛應用于工業生產以及工業資本的持續高速積累，重工業和資本密集型產業發展加速，工業經濟規模和勞動力占比超過農業成為國民經濟主體；主要為工業服務的生產性服務業快速發展，農村人口城市化速度有所減緩，城市勞動力轉為相對稀缺要素；城市勞動力工資收入快速上升，城鄉差距快速擴大。

四是工業化后期階段。工業部門生產技術和管理技術進步速度減緩，消費需求增長開始成為國民經濟持續發展的重要驅動力，消費性服務業快速增長。工業部門生產和管理技術向農業部門快速擴散，二、三產業生產和居民消費對提高農業部門技術和管理水平的要求也趨于強烈，農業生產率顯著提高。雖然農業部門占國民經濟的比例穩定在較低水平，但隨著農村剩余勞動力遷移和人口城市化的逐漸完成，農民收入開始快速提高，城鄉收入差距趨于縮小。

五是后工業化階段。服務業（第三產業）成為國民經濟主體，消費需求成為國民經濟增長的主要推動力；由于農業對國民經濟的基礎性地位以及農業生產固有的高風險，政府往往會對農業生產和農民收入進行補貼，城鄉收入差距逐漸消失。

中國的工業化進程始于清末1860—1890年代的洋務運動，但由于國內政治體制問題和國際殖民主義環境，清末和民國時期的中國工業化始終沒能充分展開。1949年新中國成立后，獨立完整的主權為新中國的工業化道路提供了必要條件，馬克思主義經濟理論和蘇聯工業化的斯大林模式為中國工業化道路提供了理論支撐和實踐樣板。從1953年“第一個五年計劃”開始，中國“重工業優先發展”的“超工業化戰略”全面實施。1953—1980年，全國基本建設投資中工業投資占54％，其中重工業占比高達89％。

盡管計劃經濟時期近三十年的超工業化道路為新中國的工業化奠定了基礎，但是由于這種道路缺乏農業技術和制度革新的必要支撐，低估了國民經濟部門內在聯系的復雜性，忽視了產業結構演進的漸進性，加之以社會生產高度集權造成生產決策與生產過程相脫離，以及微觀主體激勵不足帶來的制度性低效率等問題，超工業化道路并沒有真正實現“趕超”。盡管工業部門占國民經濟比重在1970年就超過了40%，1978年接近48%，但是人均收入和人民生活水平遠遠低于相應工業化階段的一般水平。到1978年農村人口仍然占到總人口的81.28%，人口結構與產業結構嚴重脫離，經濟秩序紊亂，人民生活水平提高緩慢甚至出現下降。因此，計劃經濟時期的工業化道路總體上并沒有取得成功，我國當前舉世矚目的工業化成果主要得益于1978年改革開放以來的新的工業化道路。

有別于計劃經濟時期工業化的計劃性和跨越式，改革開放以來的工業化道路的主要特征是自發性和漸進式。首先，工業化所必需的農業經營制度革新——家庭聯產承保責任制肇始于農民謀求生存的生產實踐；其次，工業化整體上遵循了從農業到輕工業和勞動密集型產業，再到重工業、資本密集型產業，再到生產性服務業，最后到高質量生活性服務業的自然發展順序；第三，政府在工業化中的主要功能體現在放松計劃經濟體制對工業化自然順序的限制，以及總結、承認和規范自發形成的經濟秩序方面。

改革開放后的工業化道路盡管是“漸進的”，但其工業化速度卻遠遠超過了計劃經濟時期的“跨越式”工業化道路。這不僅僅體現在工業部門占比這個表面指標上，更重要的是，人民生活水平、社會生產效率、經濟結構協調程度、國際經濟地位等一系列具有更實質性含義的國家發展指標穩步、持續上升。從改革開放以來我國的產業結構變化看（見圖1），由于計劃經濟時期工業部門的超前發展，工業占國民經濟的比重不僅沒有增加，反而下降，結構變化的主要特征是第一產業比例的逐漸下降和第三產業比例逐漸上升，三次產業比例關系由1978年的18%、48%、24%，演變為2010年的9.5%、44.5%、46%，第三產業占比首次超過第二產業。與此同時，我國人均GDP在2001年和2008年分別突破了1 000美元和3 000美元，2010年達到4 393美元。

從當前的人均GDP和產業結構看，計劃經濟時期遺留的結構失衡問題已經基本解決，經濟結構與社會生產力的發展相適應，我國已經成功進入工業化中期。但是，受城鄉二元社會經濟體制影響，我國農業增加值占比、農業就業占比和農村人口占比三項指標差距偏大（參見圖2）。2008年，我國農業增加值占GDP的比重不到11%，但農業就業仍占到總就業的40%，農村人口則占總人口的57%，按照戶籍統計的農業人口更是達到了67%。農業勞動力占比與農業增加值占比的差距反映出農業與非農勞動生產率的差距；農村人口與農業就業、農業增加值的占比差距，主要反映出農村人口城市化的滯后。這些差距或偏離的存在在工業化前期和中期是正常的，但受城鄉二元社會經濟制度影響，我國三項占比的偏離過高，農村剩余勞動力的穩定轉移和農村人口的永久城市化受到阻礙。我國人口的主體仍是留在農村的低收入、低消費、低技能、低生產率的群體，國內消費市場難以充分啟動，經濟可持續發展缺乏人力資本支撐。因此，城鄉結構失衡是我國當前工業化面臨的主要問題，是我國推進工業化的短板。

三、我國城鄉差距的市場化背景

改革開放以來的工業化道路成功的根本保障是經濟體制的市場化改革，正是市場化改革實現了工業化模式由計劃性和跨越式向自發性和漸進式的轉變。我國市場化改革自身也具有明顯的自發性和漸進式特征，它建立在對計劃經濟體制下決策與生產脫節、收益與成本脫節、報酬與貢獻脫節所造成的經濟結構失衡、經濟秩序紊亂、人民生活水平停滯不前等長期困境深入反思的基礎上，它更加尊重經濟主體的自主決策能力和內在生存發展需要，承認經濟主體的獨立經濟地位和自發交換行為的合理性，不斷放松計劃經濟體制對經濟主體自主經濟行為的諸多限制，逐步實現了市場取代計劃對經濟資源配置發揮基礎性作用。然而，城鄉勞動力市場的分割和農村土地要素市場的滯后已經成為市場化改革的短板，由此所造成的農村人口城市化滯后、農村勞動力和土地配置效率不高、城鄉利益分配失衡等因素成為城鄉差距擴大的根本原因，也是我國向工業化后期過渡的主要障礙。

我國的市場化過程是突破計劃經濟及其理論基礎束縛，逐漸恢復經濟活力的過程。在此過程中，越來越多的經濟要素通過市場實現了自由流動，微觀經濟主體的經營自主權越來越大，資源配置優化和有效決策水平不斷提高，由此帶來的改革紅利推動了國民經濟的持續增長和人民生活水平的穩步提高。

改革開放30年，消費品市場、生產資料市場、勞動力市場和資本市場陸續放開，基本形成了社會主義市場經濟的市場體系和相應的微觀市場活動主體。

改革開放之初，消費品領域率先突破計劃體制，消費品的生產和交易突破了國有企業和渠道的壟斷。從1978年到1982年，集體商業零售總額占社會商品零售總額的比重從7.2%上升到16.1%，個體經濟從0.1%上升到2.9%。1986年，我國全部放開了小商品的價格，具有更大經營自主權的新型農村家庭經營主體、鄉鎮企業和城市個體經濟出現并迅速興起。

消費品銷售和生產的市場化和新經濟主體的競爭推動了生產資料的市場化：1983年以后國家對生產資料價格實行雙軌制；1992年將管理價格品種由近800種大幅度縮減至141種；1994年工業生產資料價格“雙軌制”基本取消，實現市場定價。在此過程中，非公有經濟快速發展。到1987年底，鄉鎮企業總產值占農村社會總產值的50.3%，個體工商戶由1978年的10多萬戶發展到500多萬戶，批準建立“三資”企業8 516家，形成了以公有制為主體、多種所有制共同發展的所有制結構。

伴隨著非公經濟的發展和國有企業人事自主權的擴大，對勞動力市場的需求日益緊迫。1992年確立建立社會主義市場經濟體制之后，關于“勞動力商品”與“剝削”問題的爭論逐漸平息；1993年11月中國共產黨的“十四屆三中全會”明確提出“勞動力市場”；到1996年5月底，全國企業職工總數的88.7%實行了勞動合同制。同時，農村剩余勞動力向城市，尤其是東部沿海城市的加速轉移，特別是2000年放開農民工流動限制之后，農民工規模迅速擴大，2008年達到2.25億國家統計局抽樣調查數據：http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20090325_402547406.htm。。

隨著社會生產與消費各領域市場化的推進，受“資本罪惡”和姓“資”姓“社”問題思想桎梏的“資本”和“產權”市場化的條件逐漸成熟。1990年上海證券交易所開業；1992年起國有企業的股份制改造步入正軌；1993年12月《公司法》通過；1995年調整國有經濟布局和“抓大放小”戰略出臺；1997年9月中共“十五大”提出公有制實現形式可以而且應當多樣化，非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分；以資本市場建設和產權改革為重要前提，1997年9月至2000年底國有企業三年脫困目標基本完成。

資本和產權市場的形成標志著社會主義市場經濟體制基本建立，主要經濟主體和經濟要素都已經在市場機制中自主決策和優化配置，非國有經濟成分已經成為社會生產和就業的主體，國有經濟的實現形式也實現了多樣化。從2000到2010年，我國企業所有制結構發生了根本性變化，私營、個體和外資經濟成分取代國有單位經濟成分成為國民經濟主體（見圖3）。

2003年我國社會主義市場經濟體制初步建立，改革開始向與經濟體制配套的政治、社會、文化、生態等領域深化。但是，經濟體制的市場化改革仍遺留了一個重要環節，就是農村勞動力和農村土地的市場化。盡管農村剩余勞動力已經以農民工的形式大規模進入城市，但是這種勞動力市場是不完全的。在戶籍制度、土地制度和城鄉既得利益的分割和制約下，城鄉勞動力市場并沒有實現勞動力充分穩定的自由流動，這是造成當前農村人口占比、第一產業就業占比和第一產業增加值占比關系失調的主要原因。而農村土地生產要素在現有農村土地制度下則總體上沒能實現市場配置，不但農村土地自身配置效率難以優化，還成為農村剩余勞動力轉移的重要障礙。不僅如此，在現有土地制度下，工業化和城市化的社會紅利在城鄉之間的分配嚴重偏向城市。

農村人口城市化緩慢、農村勞動力和土地配置效率不高以及城鄉利益的分配失衡成為當前我國城鄉差距偏離工業化進程持續擴大的根本原因。因此，農村改革再次成為我國市場化改革和社會主義市場經濟體制建設的關鍵環節。為此，2008年10月黨的“十七屆三中全會”通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出了農村改革的基本方向。

四、我國城鄉差距的全球化背景

市場化的改革道路是我國漸進式工業化道路取得成功的主要驅動力，但中國能夠在三十年的時間里走過發達國家近百年的工業化相應階段，絕不僅僅依靠在本國范圍內發展市場經濟，還得益于市場化改革基礎上的對外開放，是中國發揮比較優勢，融入經濟全球化大勢的回報。可以說“改革”和“開放”缺一不可。

計劃經濟時期我國遠離了第二次世界大戰后世界經濟高速發展的全球化熱潮。1973年之前我國進出口總額未能超過100億美元，1973至1977則徘徊在140億左右，2010年則達到29 740億美元。總結歷史教訓，改革開放之始，我國開始從區域開放、外貿、外資等各領域打開國門融入世界。1979年頒布了《中華人民共和國中外合資經營企業法》；1980年設立了深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區，批準了第一批3家外商投資企業；1984年開放了大連等14個沿海城市；1985年，又將珠江三角洲、長江三角洲、閩南廈漳泉三角地區的51個市縣開辟為沿海經濟開放區；1986年，國務院頒布了《關于鼓勵外商投資的規定》；1988年建立海南經濟特區；1990年開放上海浦東新區。相應的，我國外貿體制在1980年代也進行了多次重大改革，通過增設對外貿易口岸和下放外貿經營權，改變了高度集中的外貿經營管理體制。

1992年鄧小平“南巡”講話之后，對外開放速度進一步加快，尤其是引進外資速度大幅提升。1992年當年全國新批合同外資金額超過前13年的總和，1993年實際吸收外資比1992年又翻了一番，此后利用外資規模連續15年居發展中國家首位；1983年至2010年我國實際利用外資累計達到1.24萬億美元。外貿體制方面取消了外匯留成、進出口指令性計劃，逐步放開了外經貿經營權。2001年11月加入世界貿易組織（WTO）后，我國關稅總水平進一步降低，2000—2007年對外貿易年均增長達到了24.3%，2007年成為世界第三大貿易國。1978至2010年我國年進出口總額從206億美元增長到29 740億美元，翻了144倍，我國已經被認為是新的“世界工廠”。

我國的對外開放使國民經濟融入了全球社會大生產的分工體系中。在這種分工體系中，中國的豐裕資源稟賦——勞動力得到了更加充分的運用，結合了國際相對豐裕的資本和技術要素，實現了基于比較優勢的雙贏局面，不僅提高了自身生產力，也對全球生產力的提高作出了重大貢獻。不僅如此，對外開放中我國獲得的更大收益在于，發達國家的生產技術、消費模式和管理技術隨著商品、服務和投資的引入迅速提高了我國的社會生產技術、消費結構和經濟管理水平，這些是發達國家長期發展積累的最具有生產力的財富，也是我國經濟發展避開緩慢的重復探索，實現高速增長的重要原因。中國經濟高速增長得益于全球化已經是一個不爭的事實。

近年來，尤其是2008年全球經濟危機以來，國際經濟形勢發生新變化，給我國社會經濟發展帶來諸多挑戰。隨著我國經濟規模的不斷擴大，對國際市場的要求快速擴大，對其他國家的市場份額形成一定沖擊，所受到的國際壓力也越來越大；隨著亞洲和拉丁美洲發展中國家的逐漸興起，我國低勞動力成本優勢正在逐漸削弱；2008年經濟危機以來，世界各國保護主義傾向日趨加重，國際經貿摩擦頻繁；隨著中國、俄羅斯、巴西、印度等新興國家經濟實力的快速增長，全球經濟的生產、分配和消費格局快速調整，由此帶來國際經濟政治格局的調整壓力，中國居于壓力的核心區域。更重要的是，過去三十年，我國的工業化道路是從一個封閉落后的經濟體向繁榮世界打開大門的過程，因此獲得了從低起點開始的快速增長。而現在，我們已經成為足以影響國際經濟動向的重要經濟體，世界市場不再是無限的，我們也逐漸走到了先進生產技術和管理技術的前沿，學習和模仿的空間正在迅速縮小。因此，未來經濟的持續健康發展，乃至全球社會經濟的持續穩定發展，都對我國的改革開放提出了比以往更高的要求。

五、我國當前城鄉差距的主要特征

在特殊的工業化、市場化和全球化背景下，我國的城鄉關系具有以下主要特征和發展趨勢。

1.城鄉收入差距是工業化效應和市場化效應的疊加效果

從總體趨勢看，改革開放以來的城鄉關系特征及其發展是工業化道路一般特征與我國特殊的市場化改革道路共同決定的。在改革開放之初，農業經營體制突破計劃經濟體制，家庭聯產承包責任制增強了農村生產經營主體的自主權，為工業化的啟動提供了必要條件。隨著城市市場化改革的推進，我國逐漸進入了工業化中期階段，城市二、三產業勞動生產率增長快于農業勞動生產率的增長，城鄉差距擴大，農村剩余勞動力向城市遷移的動力增強；隨著農村剩余勞動力轉移趨緩，第一產業份額趨于穩定，農業勞動生產率本應快速提高，城鄉收入差距將趨于縮小。但是，由于我國市場化改革沒有及時深入到城鄉勞動力市場和農村土地制度改革，農村剩余勞動力轉移、農業勞動生產率的提高和農村人口城市化受限，農業經濟規模占比低于農業勞動力占比，更低于農村人口占比，城鄉差距脫離了工業化的一般模式而繼續擴大。因此，當前我國工業化的進一步發展，要求市場化改革繼續向涉農領域深入推進。

2.城鄉收入差距成為國民經濟可持續發展的首要障礙

當前，我國脫離工業化一般模式的城鄉差距問題已經成為國民經濟可持續發展的首要障礙。首先，城鄉收入差距是城鄉勞動生產率差距的集中體現，城鄉收入差距的擴大意味著農村勞動力和土地生產要素的生產力受到抑制，社會生產規模低于潛在的社會生產力；其次，城鄉差距造成農業生產規模和質量低于潛在發展水平，作為國民經濟的基礎性部門制約了社會生產鏈條后端的二、三產業各部門的發展潛力；再次，農業人口城市化緩慢和農業人口的低勞動生產力和低收入導致國內消費需求嚴重不足，在國際市場擴張受阻的情況下，國民經濟發展面臨有效需求不足，經濟高速增長難以持續的局面；最后，農村人口勞動生產率和消費能力的提高滯緩以及城鄉經濟差距伴隨的城鄉社會差距擴大，制約了農村人口整體素質的提高，進而更制約了二、三產業勞動力素質的提高，并從總體上制約國民素質的提高，不利于我國從追隨型經濟發展模式向創新型經濟發展模式的轉變。

3.農村土地制度改革是縮小城鄉差距的關鍵

我國工業化過程中，制約農村剩余勞動力轉移和農村人口城市化的直接原因是計劃經濟時期遺留下來的城鄉二元戶籍制度。戶籍制度是在計劃經濟體制下為了避免城鄉生產要素流動的自發性和市場傾向，控制資源向城市集中，以實現計劃性和跨越式的超工業化道路所必需的制度保障。隨著市場化改革的推進，戶籍制度的合理性整體上趨于消失，尤其是隨著城市對農民工限制的取消、農業稅的取消和城鄉社會保障體系一體化速度的加快，戶籍制度的實際影響力也大大削弱。當前城鄉二元戶籍制度對城鄉關系的實際影響主要集中在農村土地制度對農民和農村土地的約束上，只是這種約束往往以戶籍作為標志。有研究顯示，近年來戶籍制度本身的改革對農村勞動力流動的影響并不顯著，主要原因在于盡管戶籍制度改革在許多省市有了深入推進，但相聯系的農村土地制度缺乏重要突破。

現行農村集體土地以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，在改革開放初期擴大了農民經營自主權，走在了市場化改革前沿，解放了生產力。但是經過三十余年的市場化改革，這種土地制度與社會主義市場經濟體制和我國工業化發展階段已經難以繼續相容。家庭聯產承包責任制將土地要素與農村勞動力身份嚴格捆綁，盡管放開了家庭經營的自主權，卻仍然限制著農村勞動力和土地要素的優化配置空間。農業稅取消之前，農村土地是農村勞動力的經濟義務，農民進城務工仍不能擺脫這種義務；農業稅取消之后，農村土地成為農村人口的經濟福利，在國家壟斷城鄉農村土地一級市場的制度下，進城務工農民不愿輕易放棄農村土地。因此，土地問題始終是農村人口城市化的最大障礙。

在現行的農村土地集體所有制下，村集體并不具有土地的完整所有權，這一方面與家庭聯產承包經營體制共同制約了農村土地在不同的農業生產主體間的優化配置。近年來各地嘗試的多種形式的土地流轉也由于所有權的分割，導致高流轉成本和經營外部性，使得流轉規模和流轉效果不足以滿足工業化發展需要。另一方面，農村土地集體所有制與國家壟斷的集體土地征用制度共同制約了農村城市化土地的配置效率，造成國家低成本征用后城市建設用地的非集約利用國家發展改革委員會秘書長楊偉民在“十二五”城鎮化發展高層論壇上表示，當前我國城鎮化發展存在低密度和分散化的傾向，本世紀以來我國城市的建成區面積擴張了50%，而城鎮人口只增加了26%（http://china.nfdaily.cn/content/2011-03/27/content_21900734.htm）。，同時也造成城市侵占大部分農村土地租金，阻礙了農村的發展。因此，農村土地制度的改革是縮小城鄉差距的關鍵。

4.城鄉社會差距及相關社會問題日益突出

盡管計劃經濟造成的城鄉社會等級界限已逐漸打破，農民生存狀況和生活水平也有了根本性的改觀，但是在城鄉收入差距和城鄉經濟體制基礎之上，城鄉的社會差距也在多個方面表現得日益突出，形成的社會問題也足以影響整個社會的持續穩定發展。

首先是農民工的身份認同與社會待遇問題。中國特殊的工業化和市場化過程造就了龐大的農民工群體，他們既不是市民，也難再說是農民，他們的主體從事二、三產業，但收入水平普遍低于城市一般工資水平；他們勞動在城市，但教育、醫療、養老在農村。可以說，城市經濟的發展一定程度上包含了對農民工的利益的侵占，這是一種重大的社會不公。

其次是失地農民權益保障問題。由于其他領域的市場化改革使傳統的征地農民城市就業安置不再可行，而新的貨幣補償機制則基本排除了農民的議價權利，農村基層組織不健全也造成土地收益分配中的一些農民土地權益受侵害的問題。在城市化加速、城鎮財政高度依賴土地增值的背景下，失地農民規模快速擴張。據中國社科院《2011年中國城市發展報告》估計，目前失地農民規模在4 000萬至5 000萬，并且每年以約300萬的速度遞增。在現有制度體系下，他們的權益保障問題難以根本解決，這個群體成為社會不公和社會穩定的難點。

再次是農村社會的空心化問題。由于農村人口城市化與農村勞動力城市化的脫節，農村青壯年大量進入城市，卻不能帶動農村家庭進城。農村留下的是老人和兒童，不僅農業生產受到很大影響，也造成農村家庭的殘缺。農村空巢老人和留守兒童已經成為嚴重的社會問題，危及社會根基。

最后是新生代農民工問題。如果說第一代農民工是在向往中從農村奔向城市，即使遭遇不平等待遇，但多能懷揣儲蓄，回到農村改善生存狀況，那么新生代農民工則難以體會到這種快樂。他們大多有作為獨生子女備受寵愛的童年，在對城市的憧憬中長大，但缺乏農業生產技能，不想回到農村，也難以被城市接受，打工的艱辛對他們的考驗遠遠大過他們的父輩。如果不能解決好新生代農民工的城市化問題，他們將成為重要的社會不穩定因素。

5.縮小城鄉差距在財稅政策和社會保障方面成果顯著

城鄉經濟差距和相關社會問題已經引起社會和決策層的高度重視，統籌城鄉發展成為新時期社會經濟實現科學發展的首要任務。但由于對涉農領域市場化改革的意見和利益分歧較大，對農村土地制度等關鍵領域的改革進展緩慢。自1995年國家財稅體制改革以來，中央財政實力大大增強，這為從全國層面通過財稅政策擴大對農村的轉移支付和改善農村社會保障提供了財力保障。因此，近年來縮小城鄉差距取得的成果更多集中在財稅政策和社會保障方面，包括農業稅的取消、加大農村基礎設施建設投入、施行種糧補貼等各種農業生產補貼、推行新型農村合作醫療制度、提高農村社會救助標準等。相應的，地方政府對農村的轉移支付也得到加強。但是，財稅政策和社會保障主要通過增加對農村的轉移支付改善農村狀況，從根本上講，這主要還是輸血的方式，而非增強造血功能的方式。真正改善農村地區的造血功能，從根本上消除城鄉經濟結構的失衡繞不開經濟體制的改革。

6.內陸農村地區發展滯后是縮小城鄉差距的難點所在

由于東部及沿海地區在對外開放中的地緣優勢、適應于改革創新的思想文化背景和優惠政策的傾斜，我國在改革開放過程中最先發展起來的是東部及沿海地區，包括其農村地區。因此，改革開放以來的城鄉差距與區域差距疊加，造成中西部地區的城鄉差距明顯高于東部地區，東部地區的農村收入水平明顯高于中西部地區，東部的城市化水平明顯高于中西部地區（參見圖4 ）。然而，中國農村人口和農業生產的主體仍然在中西部地區，中國城鄉差距的根本狀態與性質取決于廣大中西部內陸地區城鄉差距的總體狀態和性質。因此，改善內陸地區經濟狀況、縮小內陸地區城鄉差距是統籌城鄉發展的主要任務。

前我國脫離工業化進程的一般經驗，城鄉差距持續擴大的根本原因在于涉農領域的市場化改革滯后，這在內陸地區體現得更為明顯。東部地區在先行的改革探索中獲得了較大的靈活性，尤其在鄉鎮企業發展和城市化過程中對農村集體土地使用和收益分配等方面市場化特征更加明顯，這也是東部地區農村經濟狀況較好的重要原因。內陸地區由于改革探索滯后，不僅在我國社會矛盾凸顯時期面臨更大的維護社會穩定的責任，而且由于在國家產業分工中更多地定位于農業和資源密集型產業發展，從而擔負著保障國家糧食安全、耕地安全、生態安全的主要責任，因此改革探索的難度加大，近年來內陸地區展開的一些改革措施被叫停①。因此，在完善社會主義市場經濟體制過程中，推進內陸地區涉農領域的市場化改革將是我國近期改革探索難點中的難點，也是必須突破的重中之重。

六、結語

我國改革開放三十多年的主要經濟成就在于對外開放推動下的市場化改革使中國走上了漸進式和自發性的工業化道路。但當前涉農領域的市場化改革滯后已經成為我國工業化進程的重要障礙，由此帶來的社會經濟問題在中西部地區表現得尤為突出。

總結歷史經驗，消除與工業化發展階段不相應的城鄉收入差距，基本任務是以市場為導向推進涉農領域的經濟體制改革，只有這樣才能釋放農村生產力、加速農村人口轉移、改善城鄉分配機制，從而提高農村人均耕地規模、提高農民收入、擴大國內需求、緩解城鄉社會問題、提升整體國民素質。

在國際經濟新形勢下，推進中西部地區的對外開放有助于加快經濟增長速度，加快技術進步和制度模仿，促進經濟體制改革，從而加快工業化進程，長期內縮短城鄉差距擴大階段的長度，加快城鄉一體化速度。當然，對外開放必須以體制改革為前提，作為外因起作用的對外開放可以給經濟體制改革帶來壓力或擴大體制改革成果，但不能取代經濟體制改革。

推進涉農領域的市場化改革應當以農村土地制度改革為重點內容、以中西部地區為主要目標區域。在農村土地制度方面，應當深入分析總結現有土地承包經營制度與現代農業技術、產業分工、消費模式不相適應的部分，重視和鼓勵微觀主體自發的制度調整趨勢和探索；同時，應當改革現有農村土地征用制度，以城鄉同地同價為基本方向，將農村生產要素及其收益的配置決策權歸還給農民，因為他們是最了解、也最擅長經營這些要素的微觀主體。以中西部地區為重點區域，應當提高中西部地區干部素質，但也要限制政府對經濟的過多干預，加快政府職能轉變。在此基礎上，擴大中西部地區改革探索的自主權，并加大財政支持力度，使中西部地區在保障國家糧食安全、土地安全、生態安全和承擔維護社會穩定責任的同時，能夠有更大的經濟發展空間。

通過加強中西部地區涉農領域的市場化改革，可以進一步挖掘中西部地區勞動力資源優勢，加速工業化和城市化進程，提高勞動生產率，從而提高有持續保障的可支配收入，提高國內消費需求，化解國際市場壓力。通過消費能力和消費結構的提高和升級，改善內陸地區人口素質，使勞動力優勢逐步轉化為人力資本優勢，促進我國從生產和消費的追隨型經濟發展模式向創新型經濟發展模式轉變，從世界工廠向世界經濟發展的動力中心轉變。

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（編輯：夏冬）