農村土地金融開發的條件\\框架與對策

摘 要：發展農村土地金融的三大必備條件是土地產權完整、權利交易自由和農民保障完善。農村“三權”抵押和“三三法”抵押物償債機制的建立、農村土地交易所和“地票”交易制度的建立、戶籍制度的改革、農村土地產權主體的多樣化、退（失）地農民社會保障體系的建立和完善，使重慶初步具備了推行農村土地金融的條件。要逐漸建立“農民土地實物資產交易金融”和“農民土地權益資產交易金融”兩類土地金融體系，制定農地金融扶持政策體系和農村非農地金融開發政策體系，培育農村土地資本化的內部積累和運行機制，促進土地要素在城鄉之間的合理流動以及土地增值收益的公平分配。

關鍵詞：農村土地金融；土地實物資產交易金融；土地權益資產交易金融；土地使用權存貸；土地實物信托；土地使用權“典”；土地使用權抵押；地票質押；土地基金；土地債券

中圖分類號：F321.1；F832.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）03-0020-08

一、引言

中國自改革開放以來，經濟發展取得了巨大成就，但在發展的同時，城鄉差距不斷拉大。雖然大量農民通過“非農”就業這一途徑，以“工資（務工收入）”形式，參與了工業化發展成果的分配（蔣省三 等， 2004），但由于城鄉二元土地結構，農民擁有的最重要資源——土地，難以體現為其真實的財產權利，無法形成農民財產性收益，這是城鄉收入差距不斷擴大的重要原因。因此，為縮小貧富、城鄉、區域差距，重慶市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，實施了一系列的改革措施，以農村土地資本化為主線，嘗試用金融手段盤活沉睡的農村土地資產，積極探索農民以土地收益參與城鎮化、工業化發展成果分配的有效通道。在中國經濟轉型發展時期，這種省域的“土地”與“金融”結合的農村地權改革實踐，值得關注和研究。

目前，學術界對農村土地金融的研究分為三個層面：

一是“農村土地金融是什么”。一種觀點認為，農村土地金融實質上是建立在土地抵押基礎之上的農業中長期的資金、信用融通活動（張德粹，1979；Yao，1996；周誠，2003；畢寶德，2004）。另一種觀點認為，農村土地金融的范疇不僅指以農地抵押為特征的農業中長期信用，還應包括次級的土地證券化過程，例如土地債券、基金、信托等（袁緒亞，1995；黃賢金，1994；尹云松，1995；黃小彪，2005；朱玉林，2006）。另外，一些學者從現行農村地權制度安排的角度，認為土地金融實質上是農村土地物權資本化的產物（葉劍平 等，2007；羅葉，2009；陳霄，2010）。

二是“農村土地金融的必要性”。一方面，農村土地金融有利于降低產權交易成本，且對農戶的土地投資產生正向激勵（Atwood，1990；姚洋，2000），所以，農村土地金融有助于提高農村土地市場化水平，不能僅僅依靠發展單一的農村貸款系統（Zvi，2004）。另一方面，發展農村土地金融能夠促進土地流轉，優化土地資源配置效率，提高農民財產性收入，縮小城鄉收入差距（蔡繼明，2009；項繼權，2007）。

三是“土地金融怎么做”。羅劍朝等（2003）立足于對貴州省湄潭縣土地金融試驗績效的考察，建議推進以農地抵押權為特征的中國農地金融制度創新；吳文杰（1997）提出了開展農村土地金融業務的具體設想，例如農地經營和改良、重劃貸款以及地籍整理貸款等；Julie 等（1993）認為土地信托是土地產權與資本相結合的較好形式；劉志仁等（2008）從國外土地信托的現狀研究出發，設計了農村土地信托保護的運作框架，提出了農村土地信托的最優激勵機制；陳方正（2004）認為建立土地發展基金也是一種效率較高的土地與金融結合模式，在此基礎之上，奚正剛（2005）提出了集體土地資產證券化的構想，進而，朱道林（2001）和郭步超（2009）建議以農村集體經濟組織為主體成立農村土地基金管理中心，設立SPV（special purpose vichles），發行土地證券。還有學者認為建立土地銀行Simonson（1991）和Bassett（2005）認為，土地銀行大致可分為基金型和信托型兩種，前者多為歐美國家基于永久性的土地發展基金而設立，而后者多見于以日本為代表的亞洲國家。 是實踐土地金融的最優途徑：馮子標等（2009）和邵傳林等（2009）從農民轉型發展的角度，主張國家成立土地銀行，更好地服務農民創業和農業產業化，改進農民財富結構；王鐵（2008）立足于解決新農村建設資金缺口問題，對農村土地銀行的組織架構、發展模式和運行機制作了整體設計；陳家澤（2008）和郭驪（2010）從成都統籌城鄉的經驗出發，提出了以“土地使用權存貸”為核心的土地銀行設計構想；何芳等（2010）運用重復博弈、動態博弈和不完全信息博弈方法，論證了農戶與土地銀行的“存地”合作博弈—收益機制；葉劍平（2007）和梅哲等（2011）提出了發展農地金融須分“信托—基金—土地銀行”“三步走”的思路。

作為一種外生的制度性安排，農村土地金融的推廣在國內較為緩慢，原因在于現行農村土地產權制度提高了土地金融的交易成本。在西方各國，農地金融以土地私有為前提，而我國土地公有的根本屬性否定了私人所有權交易的可能，因此，國內學界對農村土地金融的探討，主要基于“農村土地使用權抵押”來進行，但問題在于，基于土地對農民提供的生存保障功能，現行法律制度對農地使用權抵押持否認態度。隨經濟社會發展，農民將土地“資源”轉化為“資產”的愿望越發強烈，因此，從理論上梳理在中國特定制度環境下發展農村土地金融到底應該具備哪些條件，或許是第一要務。另外，已有文獻多從微觀角度論述某種土地金融形式，例如土地信托、土地基金、土地銀行等，而宏觀體系建構層面上的研究還顯不足，尤其對發展農村土地金融的時機選擇、保障條件和實施機制的研究，還需要進一步深化。本文將結合重慶的改革實踐，就上述問題進行探討。

二、重慶試行農村土地金融的條件與時機

土地金融制度創新必須包含三大要件：明晰的產權契約邊界、資產轉化的平臺以及產權自由處置的機制。另外，農村土地金融由于涉及農民土地資產處置風險，還必須設計科學、完善的農民保障體制。重慶當前正推進城鄉戶籍制度改革，此項改革的核心問題是：如何妥善處理農民“轉戶”和“退地”的關系？如何以農民“退地”為契機，適時推進土地資本化，促進農地規模經營，建立現代化農業體系？在優化城鄉土地資源配置的同時，如何保障農民土地收益權并參與土地增值收益分配，以提高農民財產性收入，縮小城鄉收入差距？而這一系列改革，能否給重慶發展農村土地金融帶來機遇？值得思考。

1.農村土地金融的前提：權利完整與交易自由

農村土地金融的前提是土地權利能夠自由抵押，這要求農民的土地使用權必須具備相對完整的處分權能。按現行法律，農民土地使用權一般不允許抵押。重慶利用“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的先發政策優勢，歷時三年實踐，經各區縣農村土地及房屋抵押貸款的試驗，建立了抵押風險規避機制，最終自上而下確立了農村“三權”（承包地、宅基地、林地）抵押的思路、方式和機制，為省域范圍內進行土地金融創新試驗創造了第一個前提。

同時，戶籍制度改革形成了農民與政府進行土地權利交易的新型契約關系。重慶市政府通過與進城農民約定“過渡期”，非強制性地與農民進行了一場地位平等的土地權利交易談判，農民可以自由選擇是否退出土地，且不管是否愿意退出土地，都能夠享受均等化的城鎮社會保障待遇。目前，雖然農民處置土地的價格還不能完全由市場交易決定，但至少比強制征地制度下農民土地處分權的完全喪失前進了一大步。相關政策的靈活運用，使農村土地作為可自由交易的“資產”屬性彰顯，這就形成了土地金融創新的第二個前提。

2.農村土地金融的環境：產權自由交易的平臺

根據海外經驗，發展土地金融，必須具備足以支撐這種龐大的資源使用價值和價值相分離的平臺和機制。而重慶近幾年的改革實踐正逐漸形成了這種外部環境條件。

一是建立了農村土地交易所。農民的各類土地承包經營權（包括林地使用權）可以依據產權人的意志和市場需求，自由地進行轉包、租賃、抵押等，這降低了產權交易中的信息不對稱現象的發生頻率，減小了交易成本和制度摩擦成本。

二是建立了“地票”交易制度。“地票”交易制度主要是針對宅基地等農村集體建設用地，通過“先補后占”、市域范圍內指標流轉的方式，使遠郊區農民宅基地的價值得到彰顯，并約定宅基地退出的市場化收益的85%直補退地農民，這就為遠郊區農民自愿退出宅基地提供了外生性的制度激勵。

三是農村土地產權主體出現多樣化傾向。重慶在推進戶籍制度改革、試行“地票”交易的進程中，逐步擴大了農村土地的權利主體范圍，由單一的農戶個人擴大到農民集體、農戶、土地儲備整治機構、企業等多元化權利主體，尤其在特定條件下，農村土地整治儲備機構能夠成為農民退出土地的主體，這就為實現土地與金融的“兩極”結合（陳方正，2004），成立政府擔保的土地金融機構提供了條件。

3．農村土地金融的保障：農民綜合保障制度的完善

農村土地金融的最大風險在于土地作為抵押物被處分導致的社會風險（失地農民增加）。因此，設計好農民綜合保障制度以應對農民失地風險，是推行土地金融的重點內容。重慶在相關的制度設計上，嘗試系統建立失地農民保障機制，具體來說：

第一，建立了針對因抵押物處分而形成失地農民的“三三法”抵押物償債機制。政府利用土地抵押擔?；鸹虻仄笔找娣床?，承擔三分之一的責任；用地企業承擔三分之一責任；失地農戶承擔剩余三分之一責任。

第二，建立逐步完善的退（失）地農民社會保障體系。通過就業引導、職業技術教育培訓、加大城鎮保障性住房供給力度、建立各種參保農民社會保障體系之間的銜接機制等措施，逐漸形成“政府+企業+社區”的三級聯動機制，使退（失）地農民市民化的進程加快，擺脫其土地保障的桎梏。

第三，對于條件特別艱苦地區，由于土地自然、區位等條件低劣不足以產生足夠土地實物流轉或指標流轉收益的，抑或土地退出后或土地產權處置后不足以維持原有生活水平的特殊農民群體，除土地流轉收益保障和必要的城鎮社會保障之外，通過財政轉移支付、地方政府土地收益返還等形式，建立對這部分轉戶退地農民的無償性、持續性保障投入機制。

以上三種保障形式，有助于控制、弱化農民因處置土地產權可能導致的社會風險，進而減少和免除推行土地金融的后顧之憂，徹底將農民從對土地實物的依戀和保障中解放出來，實現土地資源向資產的轉變。

三、農村土地金融實施的內容

在當前經濟發展方式亟待轉變的現實要求下，重慶系列改革舉措為加速土地金融實施提供了較好的內部和外部條件。實施土地金融，須憑借金融資源和市場的橋梁作用，設計、開發各種層次的土地金融產品體系，實現土地從“資源”向“資產”的轉化。土地資產包括兩層含義：一是土地實物資產價值，即以土地的適度、集中流轉實現土地規模經營和節約集約利用，提高農村土地產出率和利用率；二是土地權益資產價值，即在土地經營權與土地收益權分離的條件下，農民以土地收益權參與土地增值收益分配，提高其財產性收入。因此，農村土地金融的內容至少應該分為兩個層次：一是農村土地實物交易金融，二是農村土地權益交易金融，且結合現行農村土地用途分類、區位和規劃等條件，表現為各種具體不同的形式。

1.土地實物交易金融

土地實物交易金融，其客體是各類農業生產（農、林、牧等）性質的土地承包經營權，可理解為土地權利人基于此類土地使用權有效利用基礎上的資金融通活動，可分為土地使用權存貸、土地實物信托、土地使用權“典”等形式。

（1）土地使用權存貸。土地使用權人將法定一定年限的土地承包經營權存入專門的土地金融機構，后者統一組織土地承包經營權的借貸，定期收取借貸利息，同時給付申請人存地利息。從存地人的角度來說，一旦存地人成功申請存地業務，則不得再將承包經營權用于抵押、入股、租賃、托管等其他流轉用途。農村集體經濟組織、農村種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等，可以作為貸地人，向土地金融機構申請承包經營權貸地等業務，土地金融機構可以按“零存整貸”的原則，向合格的貸地人發放統一制作的貸地證，并向貸地人定期收取貸地利息。值得注意的是，貸地人必須規模經營土地，擴大農業產出，嚴禁將土地用于農業生產以外的用途。

（2）土地實物信托。土地實物信托是指土地權利人（委托人）為有效提高承包地的開發與經營效率，將承包地剩余年限的使用權信托予受托人（土地金融機構），由受托人管理、運營，將開發經營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人。土地金融機構是運作土地實物信托的核心。第一，農戶在土地使用權退出方式上可以選擇以長期信托的方式將土地使用權交付特定的土地金融機構（受托人），同時保留土地的收益權；第二，受托人制定詳細的土地集中使用計劃，通過“化零為整”的方式，以集中租賃的方式交付種養大戶、龍頭企業等農業規?；洜I企業，土地經營者要定期向受托人支付土地租金；第三，對于土地租金，受托人扣除必要的信托管理成本和利潤外，剩余部分作為退出土地使用權的農戶的收益進行支付。

（3）土地使用權“典”。土地“典”是中國獨具特色的土地流轉制度之一，它以轉移占有為標志，明顯區別于現代西方民法體系以不轉移占有為特點的不動產抵押制度，已具有上千年的悠久歷史。新中國成立后，由于特定的歷史原因土地“典”一度消亡，但若對之加以改良設計，對于促進農村土地流轉，尤其是在重慶統籌城鄉戶籍改革的背景下，緩解農民退地的阻力，有實際的意義。這里的土地使用權“典”，是指轉戶退地農民將一定期限的土地使用權“典”給政府或相關代理機構，后者向前者支付土地使用權“典”金（不低于征地標準），同時農戶保留若干年以后回贖該土地使用權的權利。在約定期限內，政府或其代理機構及相關金融機構，對典讓的土地使用權進行重新打包，以集中使用的方式，交付給種養大戶、農業龍頭企業使用；約定期滿后，農民可依據自己意愿，選擇行使回贖權或選擇永久退出土地。

2.土地權益交易金融

土地權益交易金融，是指在土地使用權和土地收益權剝離基礎上的相關土地權益資產的資金和信用融通活動，它主要分為兩個層次，一是土地權益資產的抵（質）押，二是土地權益資產抵押證券化。

（1）土地權益資產抵（質）押。一是各類土地使用權的抵押?，F行法禁止農村土地使用權的抵押，但從2003年安徽、沿海地區持續的農村房屋抵押貸款試驗到當前成渝兩地鼓勵農村土地等生產要素抵押的制度創新，這一條款已不適應經濟社會發展的現實需要。從理論上講，農村土地使用權抵押，就是農民可以依據自身的融資需求，以土地承包經營權、宅基地使用權和林地使用權向金融機構申請抵押貸款，但必須在制度設計上充分考慮到抵押權實現的風險和社會影響，并要求建立起相對成熟、完備的社會保障體系和退地農民住房、就業體系。二是“地票”質押?！暗仄薄辟|押是重慶特色的城鄉建設用地增減掛鉤流轉制度設計，指地票競得者在其落地之前，有權將其作為資產（有價證券）向金融機構進行質押，以獲得融資。從目前的情況看，這一方式還有待于進一步成熟完善，尤其要將農民收益權納入地票增值收益分配的范疇，以切實保障農民的土地權益。

（2）土地權益資產抵（質）押證券化。土地權益資產抵（質）押證券化是指在各類土地使用權抵（質）押的基礎上，可充分利用基金、信托、債券等金融工具的橋梁作用，連接農村土地市場和資本市場，充分實現土地價值與使用價值的分離，凸顯農村土地資本屬性，加速農村、農民、農業發展的內生性資本積累機制的形成。在制度設計上，可嘗試建立專門的農村土地權益流通銀行，根據各種抵押的土地權益資產性質，設計相應的土地金融產品，通過形成“地利共享”的機制，實現土地增值收益在不同層次的權利人之間的合理分配。

四、農村土地金融實施的機制

1.政策機制

從海外農村土地金融的實踐來看，政府在扶持土地金融方面起著至關重要的作用。

近幾年來，重慶在探索農村土地使用權資產化方面形成了三大政策體系：一是在鼓勵農戶集中“轉戶”的前提下，農民自愿、有償退出土地使用權的政策體系；二是農村“三權”（宅基地使用權、承包地使用權、林地使用權）抵押融資政策體系，主要包括完善土地權益評估、風險補償、資產流轉機制和增加金融機構基層抵押業務網點等配套政策以及制定政策性擔保、財政貼息政策；三是農村土地集體資產量化確股政策體系，鼓勵農民按自愿原則以承包經營權入股建立土地股份合作社，發展農業規模經營，以提高農民的工資性收入和財產性收入。

同時，在土地權益資產化方面，主要對農村建設用地的資本化進行了政策設計，形成了在農戶自愿退出宅基地使用權基礎之上的“地票”交易制度，促進了農村土地的集約利用。但現有政策體系框架下土地資產與金融市場及金融工具結合的深度和廣度還不夠，尤其是如何利用金融資源保障農戶的持續土地收益權，有待繼續研究。具體來說，必須在嚴格農村土地用途管制的基礎上，制定農地金融扶持政策體系和農村非農地金融開發政策體系。農地金融扶持體系應側重于土地實物交易金融，為形成各種能夠有效促進農用地流轉效率、提高農業現代化水平的土地金融產品提供政策支撐；農村非農地金融開發體系可以嘗試在繼續完善“地票”交易政策體系的前提下，適時制定鼓勵土地權益交易金融產品創新的政策，使農民得以在土地使用權和土地收益權剝離的條件下，自由選擇土地使用權退出的方式，有效保證農民的合法土地權益不但不會受到侵害，還會實現長久的、有保障的收益。

2.運行機制

推進農村土地金融創新，其運行機制涉及三個主要的運營實體，即農村土地金融機構、農村土地整治儲備機構和土地交易所。農村土地金融機構，包括農戶土地信用合作社、商業銀行開設的土地金融業務部門以及專門的農村土地銀行；農村土地整治儲備機構是形成統一、均質的土地實物資產或權益資產的具體實施機構；土地交易所是土地實物資產或權益資產交易的有形平臺。其運行機制如圖2所示：

注：圖中實線箭頭表示土地權利流動方向，虛線代表資金流動方向

3.調節機制

農村土地金融的調節機制，主要致力于解決實施農村土地金融中可能引致的社會風險，主要包括：一是土地兼并抑制機制。主要針對土地實物交易金融而言，根據各地具體實際情況，合理確定土地規模經營的區間，且嚴厲杜絕任何以規模經營為名實際進行土地倒賣的投機行為。二是土地收益分配調節機制。以“漲價歸公”和“漲價歸農”為原則，建立政府在地方土地金融開發中的收益共享和合理分配機制，并逐漸形成政府土地金融留存基金，調節各地（區、縣）間的土地金融開發，利用基金的跨區域轉移，加快經濟較發達地區農村土地金融開發進程，同時加大對經濟欠發達地區農村土地金融的資金、信貸支持。三是土地權利處分保障機制。對于因處分土地權利或土地收益不充分而導致實際生活有困難的部分農民，必須建立起強有力的政府保障機制，并將這部分人群作為“農轉城”的重點目標，使之不會因處分土地而降低原來的生活水平。

五、結論及建議

適時建立農村土地金融制度，對農業增長、縮小城鄉收入差距、促進經濟轉型至關重要。回顧近幾年重慶城鄉統籌發展的進程軌跡，一是對農民土地確權、賦能，保持了農民土地產權的完整性和完全性（冀縣卿 等，2010），提高了資源配置效率；二是建立了有形的農村土地“實物”和“權益”交易流通市場，促進了農地規模、集約經營，提高了農民財產性收入；三是對“退地”和“失地”農民進行了綜合保障機制設計（非農就業機會供給、保障性住房供給、土地增值收益反哺、政府財政轉移支付等），弱化了“土地社?！惫δ?，提高了戶籍制度改革的效率。這些措施為破解我國農村剩余勞動力轉移背景下二元結構反而不斷加深的發展經濟學謎題提供了新的注解，即嘗試通過農民土地產權的適度資本化，實現進城勞動力資本和農村土地資本的協調再配置，一方面提高農村剩余勞動力的轉移效率，另一方面以土地適度規模經營建立現代化農業體系，提高農業部門的生產效率，從而逐漸縮小城鄉部門的邊際生產率差距，最終消除城鄉二元結構。

為下一步更好地推進土地金融，本文提出建議：因時制宜，逐漸建立“農民土地實物資產交易金融”和“農民土地權益資產交易金融”兩類土地金融體系，以形成內生性農村土地資本積累及循環機制，促進農村改革發展。具體如下：

一是明確農民以土地要素參與收入分配。在進一步確權、登記的基礎上，加快物權化各類農民土地權益，將土地級差收益的一部分留給農民，讓農民得到實惠（蔣省三 等，2004），逐步擴大農民財產性收入在初次分配中的比重。

二是建立農民土地彈性退出機制。在鼓勵農民自愿轉戶、自愿退出土地的基礎上，創新農民“保留權益退地”模式，使農民不因為一次性處置土地使用權而喪失未來土地增值收益分配的權利。

三是創新農村土地使用權實體流轉模式。根據因地制宜的原則，循序推進農村農用地規?；洜I，采用“農戶+土地整治機構+土地金融機構”的模式，對適合規模經營的地區采取集中流轉的方式，例如統一轉包、出租、典讓，加快農業現代化進程。

四是建立土地權益資產交易平臺和產品體系。鼓勵發展農村基層土地信用合作組織，并適時建立專門的農村土地銀行機構，在土地使用權抵押的基礎上，充分利用基金、信托、債券等資本市場工具，開發多類別、多層次的二級土地金融產品體系，充分利用城鎮金融資源加速農村內部的資本積累進程。

五是逐步建立和完善農村土地金融調節和保障機制。農村土地增值收益二次分配是農村土地金融的關鍵問題，政府在土地增值收益二次分配中應向欠發達地區傾斜，加大對其扶持力度，并在“漲價歸公”的基礎上以一部分“漲價支農”。同時，要進一步完善城鄉社會保障體系建設和農民土地權利處分保障制度建設，使農民徹底擺脫“土地社保”的約束。

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（責任編校：夏冬）