人力資源服務機構現狀與發展

隨著事業單位分類改革的提出，事業單位性質的人力資源服務機構性質的歸屬成為影響人力資源服務業態分布和機構人員切身利益、產業發展的重大問題。中國人事科學研究院調研組最近在開展人力資源服務標準體系課題研究的調研過程中發現，目前的情況顯示，東西部地區、發達地區內部同類機構的性質歸屬都不同。主要有如下幾個特點：

一、強調公共服務而使機構“參公化”

這種情況在發達地區比較明顯，目前事業單位性質的人力資源服務機構或從屬于政府管理的機構有兩大類：職業介紹和人才市場，人力資源和社會保障部明確提出要“建立統一規范靈活的人力資資源市場，發展人力資源服務業”。從實際情況看，兩大機構業務區分還是明顯的，前者更多面向對弱勢群體的幫扶，后者更多面向具有一定專業知識和技能的求職者服務，但是，兩大機構的業務存在交叉，也就是公共服務和市場化服務之間存在交叉，而業務管理的收支兩條線也使得人才市場更像提供公共服務的政府機構，導致部分人才服務機構的“參公化”，而發達地區財政狀況也容許這部分機構進入財政撥付范疇。

二、越是不發達地區，越是市場化歸屬

越是不發達地區，兩大機構越是更多面向市場，也就是“自收自支”類事業單位，其主要原因是政府財政的困難和歷史原因形成的。本來，不發達地區更需要中央和地方財政的支持，提供更多公益性的公共服務，但事實卻是相反。而“羊毛出在羊身上”，其結果是公益性公共服務的市場化，導致這類機構不得不面向市場尋找生路，偏離主要職能。

三、從業人員希望“參公化”

從機構的工作人員利益出發，他們當然希望“參公化”管理，這樣既有保障，又沒有市場壓力。但權利義務之間是相對平衡的。“甘蔗沒有兩頭甜”，享受了權力就要盡義務，多了保障就少了自由。由于這些單位不僅涉及人力資源服務業發展的問題，也涉及事業單位改革的問題，目前出現的往參公靠的趨勢需要引起關注。我們需要從有利于人力資源服務業的整體發展，有利于為老百姓提供有質量保證、消費得起的他們最需要的服務，有利于從業人員發展的角度出發，及時作出有關政策安排。同時，混編管理今后也是需要注意的，兩大機構都存在多種用人形式，有公務員身份的、事業單位身份的、市場化聘用的，同工不同酬，待遇差距都將會在今后隨著有關法律法規的出臺而凸顯出來。

產生上述情況的原因很多，涉及幾個問題需要探討清楚：

一、公益服務與收取服務費用的關系

公共服務有公益性、非公益性之分。非公益性如：公共交通服務、水電煤氣服務等，這些服務有的是以特許經營權方式由政府授權給具有資質的企業加以運營的，有的是民營機構通過競爭方式進入的。公益性的如：零就業家庭的幫扶、困難群體的救助等，這些是由政府機構或政府授權的機構以及民間慈善機構提供的。可以看到，公共服務并不是以是否收取服務費用界定的。從人力資源服務看，除特殊困難群體幫扶等的服務外，其他服務收取一定的服務費是必要的，政府可以根據情況給予不同的財政支持。但收取一定費用并與服務提供的績效掛鉤證明是符合實際的。公共服務應當屬于基礎性、保障性、公益性的服務，公共服務的范圍尤其是公益性公共服務的范圍可能存在地區之間的差別，但是需要保持政府財政的收支平衡，有利于促進生產和創造才是根本之道，否則，“歐債危機”就是前車之鑒。現在地方債問題已經很突出了。

二、公共服務要具有可選擇性

公共服務的可選擇性涉及公民的權益，也涉及公共服務的改善。如果公共服務沒有可選擇性就難免有強迫消費的嫌疑。基礎通訊業屬于公共服務的范疇，但如果只有一家壟斷經營就會出問題。電信、聯通受罰就是例子。公共服務的可選擇性是市場細分的結果，也是顧客需求細分的結果，可以從不收費，到收取一定費用，再到收取較高費用劃分不同服務項目，滿足不同顧客的需求，同時，還涉及同類服務不同類型機構提供者之間的有序競爭機制的引入，這樣有利于服務質量的改善和服務成本的降低。

三、公共服務機構可以也必須多元化

人力資源服務機構的多元化是公共服務可選擇性的必然要求。事業單位的性質決定了它是由政府財政支持提供公共服務的，改革的方向是強調公益性，但這并不等于要求事業單位性質的人力資源服務機構全部“參公化”管理。凡是提供對弱勢群體幫助的服務、不能贏利也不容許盈利的服務，應當參公化管理，反之，就應當盡可能進入市場。我國是市場經濟體制，不是計劃經濟體制，這是最根本的背景。人力資源服務業的健康發展需要更多有競爭力的國有、民營、合資、獨資的服務企業進入和發展，否則人力資源服務業是不可能充分發展并滿足國家社會發展對市場化人力資源配置的要求的。從目前情況看，我國有競爭力、能夠提供高端人力資源服務的企業還十分缺少，政府需要在政策上扶持一批國有、民營企業的健康發展。即使是對于提供公益性服務的機構也需要引入市場機制，借鑒英國、美國社會企業、公益機構的財政、稅收等管理模式，逐步形成國有事業單位為保障、國有企業為骨干，多種形式企業良性競爭的充滿活力的健康發展的人力資源服務業。國家需要引導人力資源服務機構更好地面向市場才能促進產業作大作強，也才能夠為公益性公共服務提供更好的財政支持。

（作者系中國人事科學研究院研究員）