獨立學院五年過渡期面臨問題分析與研究

摘 要：獨立學院從出生到發展再到提升是教育市場發展的必然過程。它在教育部的監督管理下開始規范并向深層次發展。獨立學院將向普通民辦高校轉型，教育部給了五年的過渡期，獨立學院怎樣在過渡期做好準備順利轉型，現在仍然面臨許多問題。這些問題的研究將有助于打開獨立學院的管理思路，為獨立學院過渡期的順利過渡提供參考。

關鍵詞：獨立院校；五年過渡期；轉型；問題；整合與洗牌

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1002-7661（2012）01-012-04

自2008年4月1日起正式施行《獨立學院設置與管理辦法》，其中具體要求該辦法施行之日起5年內，基本符合該辦法要求的，由獨立學院提出考察驗收申請，經省級教育行政部門審核后報國務院教育行政部門組織考察驗收，考察驗收合格的，核發辦學許可證。五年過渡期是獨立院校生死攸關時刻，獨立學院將面臨向普通民辦高校轉型的嚴峻問題，不具備辦學資格的獨立學院將面臨合并、關閉的境地。同時品牌好、重信譽、管理水平高的獨立學院也面臨機遇與挑戰，整合與洗牌在所難免。規模和速度以及搶奪市場品牌資源將是獨立學院發展的戰略選擇。本文通過調研分析，總結其五年過渡期面臨的問題，通過研究找到相應的解決辦法，為獨立院校的管理者提供參考，使其能夠把握政策的主動性達到在教育市場競爭中占據競爭優勢的目的。

一、獨立學院的發展歷史與現狀

1、獨立學院發展歷史回顧

一般認為，中國獨立學院產生于1999年，以浙江大學與杭州市人民政府聯合創辦浙江大學城市學院為標志。在創辦初期，這類機構統稱為“二級學院”，后期則稱為“民辦二級學院”或“新制二級學院”，對申辦高校的“依附性”是它們與生俱來的基本特征。

獨立學院是近10年來中國高等教育辦學體制改革創新的重要成果，為發展民辦高等教育事業、促進高等教育大眾化做出了積極貢獻。當前，隨著《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令第26號，簡稱“教育部26號令”）的頒布與實施，尤其是部分獨立學院經教育部批準成功轉變為民辦普通高校，標志著中國獨立學院的發展進入了一個新的歷史階段。

（1）出生期：借助母體高校辦學，高校擴招以及資金不足的產物（1999—2002）

創辦獨立學院是一件新生事物，沒有先例可循。初創時期，獨立學院一般是由省級教育行政部門審批的，對于普通高校如何與非教育機構尤其是民營非教育機構或個人合作辦學的問題，缺少可以依據的具體規程。因而審批機關只是把創辦“二級學院”當做高校在其內部增設一個附屬機構一樣來對待，所以并不去嚴格把關申辦高校的資質和辦學條件，只要申報一般都能獲得批準。正因為如此，這些“二級學院”并沒有獲得至關重要的獨立辦學資格。母體高校不僅是這些民辦二級學院的申辦者，也是他們的管理者和實際上的擁有者。在較長一段時期內一直處于國家宏觀調控缺位的狀態。

（2）發展期：增強辦學自主性的獨立期（2003—2008）

①法律開始規范：2003年，以教育部發布《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發〔2003〕8號，簡稱“教育部8號文件”）為標志，中國獨立學院開始在國家政策的支持下向自主辦學機構過渡。

②政府開始整頓獨立學院市場：為強化對獨立學院的宏觀管理，教育部于2003年下半年開始對原有360多所所謂“二級學院”進行清理整頓、重新登記。經過逐個審查，取消了其中100多所“二級學院”的辦學資格，并對其中249所進行了重新登記。通過整頓，獨立學院 “優”、“民”、“獨”的特征獲得了各界的廣泛認同。但是，由于其舉辦體制的公有性和運行機制的民營性之間存在著深刻的矛盾，因而這一時期獨立學院的發展帶有明顯的“雙軌制”特征，其弊端在招生工作中被充分暴露出來。一方面，這一時期獨立學院大規模、高速度發展，規模與數量急劇增加；另一方面，達到“三本”分數線且家庭具有支付能力的考生則越來越少。這導致獨立學院之間展開激烈的生源競爭，不少獨立學院鉆“雙軌制”下的制度空白，發生了“降分錄取”、“代理招生”、“虛假宣傳”等違規行為。對此，教育部于2005年發布通知，對獨立學院招生工作提出了“五個不得”規定，即規定獨立學院不得擅自超計劃招生，不得委托任何中介機構組織生源或進行錄取工作，不得向學生收取國家規定的收費項目和標準以外的任何費用，不得違規降低標準錄取考生，不得以專科錄取、按“專本連讀”培養等。為進一步規范獨立學院的辦學行為，教育部還對已經注冊登記的獨立學院的基本辦學條件、招生情況和教學工作進行了專項檢查，并將檢查結果予以通報，糾正了違規問題。2005年，教育部對湖北省7所違規招生的獨立學院進行了通報批評，減少了這7所獨立學院當年的招生計劃，并責成各省教育行政部門對所轄區域內存在辦學條件不達標、申辦方和投資方未盡職責等問題的獨立學院進行整改；2006年，教育部對6所完全靠租賃土地和教學行政用房辦學的獨立學院停止了2006年度招生資格，對38所自有土地、教學行政用房不達標的獨立學院限制了2006年度的招生人數，對189所資產未過戶的獨立學院提出通報批評，對77所因統計報表填報錯誤或因計入中等職業教育在校生規模而導致了辦學條件達不到有關規定要求的普通高校、獨立學院也給予了通報批評。通過一系列強化管理與政策引導，獨立學院自主辦學、自我管理、自我約束能力逐步得到增強。

（3）整合期：向民辦普通高校過渡及整合（2008—2013）

2008年教育部“26號令”的發布，解決了10年來一系列困擾人們的理論與實踐問題及辦學者的疑難問題，使得獨立學院的發展前景也更加清晰。根據教育部部署，將現有部分獨立學院“轉設”為民辦普通高校，將有一個5年的過渡期。獨立學院“轉設”為民辦普通高校，將會開創出中國高等教育發展的新局面。

教育部“26號令”不是針對現存獨立學院推出的專項政策，而是為今后舉辦新的獨立學院提出設置標準與管理辦法。但在“附則”當中，教育部“26號令”依然對已經設立的三百多所獨立學院提出了一個5年的考察驗收期。在此期間，獨立學院將面臨五種選擇：或者以獨立學院的形式繼續辦學，或者“回歸”申辦普通高校，或者轉設為民辦普通高校，或者并入其他民辦院校，或者被終止辦學資格。其中，對于那些以民間資本為主體的獨立學院，教育部將推動其逐步轉設為獨立建制的民辦普通高校。這既是國家宏觀政策的價值導向，也是多數獨立學院求生存、謀發展的必然選擇。事實上，由于獨立學院具有本科起點的明顯優勢，因而它更應該成為中國民辦普通本科高校的“孵化器”。

2、獨立學院現狀

（1）正處于斷奶期：當前，教育部規定的5年過渡期已經過去了3/5時間。必須按照國家的統一部署與獨立學院的發展要求，做好迎接考察驗收的準備工作。獨立學院正在逐步脫離母體，進展情況不容樂觀。斷奶后涉及名稱、人事、財產等資源重新配置問題，事情頭緒多而且還沒有成型的經驗可供參考，所以大家都在摸著石頭過河。

（2）正處于改革動蕩期：由于公辦院校與民辦院校的社會保障及福利的差別造成大量教師資源回歸母體院校，所以這時的獨立學院處于人員不穩定、教師資源青黃不接的動蕩期。

（3）正處于資源整合期：獨立學院競爭將越來越激烈，市場壓力也越來越大。獨立學院的管理水平全國普遍偏低，由于管理水平以及資金實力的不同導致部分獨立學院發展狀況不容樂觀，伴隨著宏觀調控的腳步獨立學院的各種資源將重新整合。

二、獨立學院五年過渡期面臨的問題分析

1、獨立學院過渡期的出路選擇路線圖（右圖）

2、過渡期面臨的問題分析與研究

五年過渡期已經過了大半，但實際上原來的獨立學院的過渡工作非常緩慢，主觀上存在母體并不愿意瓜分原本屬于自己的蛋糕，客觀上存在母體與投資者利益分配、教師資源整合、基礎投資不到位等問題，其中比較普遍性的問題如下：

（1）獨立學院品牌管理問題——獨立學院過渡后用不用母體高校的品牌

擴招使大部分學習成績處于中下等的學生圓了大學夢，更確切的說是抓住了學生家長的心理。孩子學習不好能上個正式本科院校是家長求之不得的事情，寧愿付出昂貴的學費。獨立學院母體的品牌符合了市場的需求，這正是獨立學院朝氣蓬勃的發展的基石。如果獨立學院沒有母體的品牌在做招牌恐怕招生會是個問題。因為普通民辦高校的知名度美譽度在中國教育市場中還沒有被認可。

解決問題的建議：獨立學院品牌在轉型期乃至轉型后是不能丟掉的，學校名稱上離不開母體的品牌光環，避免走進一轉就死的困境。

（2）母體院校與投資者權益關系問題——蛋糕怎么分

關于申辦高校的權益，教育部“26號令”突出強調：普通高等學校對獨立學院投入的學校名稱、知識產權等無形資產，可以按照《民辦教育促進法》及其實施條例的規定，從獨立學院的辦學結余中取得合理回報；獨立學院使用普通高等學校的管理資源和師資、課程等教育教學資源，其相關費用也要按照雙方約定或者國家有關規定列入獨立學院的辦學成本。關于參與舉辦者的權益，教育部“26號令”明確規定：參與舉辦獨立學院的社會組織或者個人，與普通高等學校一樣都是獨立學院的舉辦者之一；獨立學院出資人依法可以從獨立學院的辦學結余中取得合理回報。

從母體院校角度分析，這里“普通高等學校對獨立學院投入的學校名稱、知識產權等無形資產，可以按照《民辦教育促進法》及其實施條例的規定，從獨立學院的辦學結余中取得合理回報”的政策會使母體高校舉辦獨立學院的收入大減，積極性會挫傷。因為母體院校對合作創辦獨立學院的優勢最大的也是最值錢的是其名稱等無形資產。從企業或個人投資者角度看，辦學主體轉型前后是有變化的，轉型前主體是普通公辦高校，轉型后主體將變成個人或企業投資方。作為投資方合作辦學的目的絕對不是為了公益事業而追求的恰恰是利潤最大化，這樣會使獨立院校為了追求利潤會出現殺雞取卵的短期行為更甚至是財務作假行為欺騙母體高校。所以普通高校與投資者的權益關系的大調整有可能使過渡的步伐變慢，甚至有的獨立學院可能寸步難行。

解決問題的建議：獨立院校與母體院校實際上是一種合作關系，這種合作本質是加盟連鎖性質。母體院校的品牌、知識產權等作為無形資產投資理應得到回報。筆者建議投資者給母體一定加盟費恰恰解決了此問題。

獨立學院想突出重圍就要按照加盟連鎖方式提出合作模式。普通高校的名稱、知識產權、教學資源等做好評估，投資方在普通高校的制度的要求下有償使用，每年給普通高校一定的加盟費，同時投資者須向教育部繳納一定數量的辦學社會責任保證金。其余事項完全由投資方獨立運營。這樣獨立學院的獨立性不僅僅是根據教育部26號部長令的要求，獨立學院要做到7個獨立（獨立的校園和基本辦學設施、實施相對獨立的教學組織和管理、獨立進行招生、獨立頒發學歷證書、獨立進行財務核算、應具有獨立法人資格、能獨立承擔民事責任。）而是整個學院運營系統的全部獨立。

（3）過渡期師資力量跟不上辦學要求的問題——教師該走的都走了，留下的老老小小、青黃不接

由于獨立學院的民辦性讓原有公辦院校的老師感到沒有保障，所以在過渡期大部分教師考慮到自己的發展都開始回歸母體。這樣造成嚴重的后果是：獨立學院的師資問題雪上加霜，表現在管理水平低下、教師良莠不齊更甚至到了青黃不接人才斷檔的窘境。現在大部分獨立學院的教師質量已經嚴重跟不上課程的實際要求，這將造成“殘次品的出廠”，低質量的畢業生找不到工作將嚴重影響其學校的聲譽。這種惡性循環一旦形成，獨立學院生存有可能都是問題。

解決問題的建議：想解決此問題只能加大對教師的培養與提升的同時完善人才引進社會保障制度。讓在獨立學院任教的老師待遇更優越于普通公辦教師方可留住人才。具體措施是：獨立學院教師實行年薪制；服務達到一定年限的教師學院除社保之外還有學院的退休金制度作為雙重保障；真正的人才則給予一定的獨立學院的股份，把人才的發展與學院的發展捆綁到一起同呼吸共命運，達到留住核心人才的目的。真正達到：名校有名師、名校出名人的良性循環。

（4）過渡期獨立學院的校舍及教學設備等基礎設施跟不上學院發展的問題——巧婦難覓無米之炊

投資方投資不到位，對該花的錢花不到位。很多投資方運營模式是先期投入一小部分，然后就想從學生身上掙回來，然后再追加投資。這樣做的后果是：學校管理層是巧婦難覓無米之炊，當一天和尚撞一天鐘。獨立學院并不是完全的公益事業，投資者大多數按著辦企業模式辦教育其結果就是注重成本與收入，忽視教師與學生的質量。

解決問題的建議：獨立學院的投資方如果想在教育市場中做大做強就需要具備百年樹木十年樹人的思想，在國外很多知名品牌的大學是私立的，這對我們投資者有可能是一種思路或學習研究的榜樣。另外，投資者可以整合創新學校的畢業生創業資源，創辦本校畢業生創業孵化基地，這樣既可以安排學生就業又可以發掘新的項目為投資者的企業集團效力。

（5）投資者企業管理與學校管理的交叉問題——外行管內行，內行沒權利

合作辦學的投資方是企業，企業集團的高層往往會把企業的管理模式強加到學校中來，這可能會造成管理的錯位與失調，更甚至造成學院的基礎管理與教學管理脫節或矛盾，就會出現外行管內行，內行不做事的人浮于事的狀態，長期下去會影響獨立學院的發展。

解決問題的建議：所以在轉型過渡期投資方要重視高校管理人才的培養，提高基礎管理人員的管理能力以及任課教師的教學水平。這種培養需要與公辦院校合作，以輸出、交流培養的模式進行。校長負責制之下的各個管理層需要具有相應的管理權限，企業集團聘請公辦院校業務精通的退休人士成立監事會進駐獨立學院即可，沒必要直接干預學院的日常管理。

（6）獨立學院辦學方向問題——專業與母體院校重復設置，大家在走同一條路

獨立學院建立之初，其專業設置和人才培養模式完全照搬母體高校的模式，導致專業設置嚴重趨同，缺乏自身特色。普通高校滿足不了社會需求的問題現在被社會培訓機構占領，獨立學院向什么方向辦學需要跟上社會的腳步。與母體院校重復的專業做到完全不同也不現實，重要的是根據社會需求創新、市場細化。解決問題的建議：研究社會各種組織的需求，細分市場。把過于重復的專業砍掉，新設特色專業。例如：設置酒店采購專業、私人保鏢專業、高級家政專業、公務員培訓管理專業、汽車4S店管理專業、超市管理專業等。

（7）獨立學院發展前景模糊、過渡期工作思路模糊問題——怎樣把握市場發展脈搏，從哪下手，怎么辦

獨立學院發展十二年，馬上進入成熟期。從市場空白到國家制度規范再到制度細化乃至法律的健全是個過程，這個過程中整個行業就會按著市場的需求進行資源整合，行業洗牌是必然的選擇。獨立學院這塊教育市場中的大蛋糕會吸引越來越多投資者進入，但它的資源是稀缺的（第26號令中明確規定符合條件的普通高等學校一般只可以參與舉辦1所獨立學院），那么有眼光有實力的投資者有可能對知名品牌的母體高校品牌資源進行壟斷，市場競爭將非常激烈。五年過渡期恰恰是市場洗牌的前兆。

某獨立學院黨委副書記認為，“法律上的獨立，并不意味著獨立學院獲得了真正的獨立性。真正意義上的獨立，應該是內在的、本質的獨立，按照高等教育規律，提高內在的辦學水平和教育質量。”“而按照教育部的新規定，目前還有部分獨立學院很難達標。”他認為，新規明確傳達了一個信號：未來5年內，全國獨立學院將進行一次大洗牌，這個“5年期限”也相當于給部分獨立學院下發了最后的整改期限。

實際上很多獨立學院的領導應經意識到“暴風雨”將要來到。有的獨立學院為了應付教育主管部門的檢查設置了一個班子兩塊牌子的做法，招生用的是母體品牌，檢查時用的是自己新創立的品牌；還有的獨立學院表面上獨立實際上已經變成了母體院校領導的私有企業，這種整合很隱蔽也難那發現；另外就是真正的整合原有資源使母體及投資者達到共贏的合作辦學模式。這三種情況只是在過渡期存在。

解決問題的建議：

①成立專門的班子研究市場：獨立學院的改革是個系統工作，要求抽調精英人才組成過渡委員會。過渡委的主要職責就是研究獨立學院的市場需求、研究國家宏關觀調控政策、協調母體院校與投資者的關系、策劃過渡期工作方案及流程、細化分解過渡期工作、對外溝通協調及組織驗收工作。

②母體院校與投資者需要共贏：在法律的框架下尋找母體院校與投資者的共贏模式。一種合作模式可以是股份制合作：公辦院校以無形資產出資經過評估算作股份，投資者投資土地及校舍等基礎設施，法人為投資者，以股份制的形式獨立運營管理。此管理模式不但需要董事會還需要成立監事會。另一種模式是加盟合作模式。投資者作為獨立法人單位加盟公辦院校，每年向公辦院校交納一定的加盟費后獨立經營。需要指出的是這兩種模式都須在國家宏觀政策下創新。

③吃透國家政策：要認真研究國家政策，把握政策的主動性。針對獨立院校國家給予相應的土地供應政策以及貸款政策、學生政策等要學會運用。

④重點研究師資隊伍建設：獨立學院的師資問題將是其發展的瓶頸。所以怎樣建設師資隊伍是個系統問題。從人才引進政策的制定開始，到招聘、崗前培訓、崗中培訓、業績考核、職務升遷到解聘等系統中培養自己的教師及管理隊伍。每年輸送自己的骨干力量到國外學習是很好的途徑之一。一定拿出可觀的資金來鼓勵創新和科研。有了好的教師隊伍才能為學校培養好的人才，才能做出好的民辦高校的品牌。

⑤為學生服好務，達到良性循環：高校教育應該從招生開始應該是個為學生的服務系統。招生服務、在校教育服務、校外輔導及實踐服務、就業創業輔導服務、畢業生校友聯誼服務等每個環節環環相扣。每個系統都要做好細節工作、體現人性化這樣就能夠打造出自己的辦學特色來。學生的質量高學校的品牌就好，最終達到名師、名校、名人的互動效應。

確信，將來的獨立學院市場會大浪淘沙，在中國教育市場中名牌民辦高校將會在洗牌中脫穎而出。百年私立名牌高校將在中國教育市場中生根、發芽。

參考資料

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