“官商旋轉門”：腐敗轉移新通道

如何讓“官商旋轉門”轉出創業神話，而不是化身貪腐輸送通道，這個話題應當引起更大關注。

2009年，安徽宣城開發區原主任、副廳級干部周先義落馬。案發前，周先義曾向上級提出提前退休的申請，但未獲批準。如果他的申請獲批，周先義也許已經當上公司高管，或能逃過牢獄之災。據辦案人員調查，周先義“落馬”前已經與一家平時受他“關照”的公司簽訂了聘用合同，一旦退休，就到這家公司工作，享受高額工資。他最終沒能成功通過這道“官商旋轉門”。

“官商旋轉門”曾經頻繁開啟。上世紀80年代改革開放初期，大批官員到政府附屬的企業任職，當起了“紅頂商人”。1992年鄧小平“南方談話”后，體制外的經濟部門開始興盛，再加上政府精簡政策，不少官員選擇了停薪留職，下海創業。馮侖、潘石屹、陳東升等人就是這一階段下海潮的代表人物。

進入新世紀，政府也不像以往一樣鼓勵大量下海，但不少青壯派實權官員仍然孤注一擲，選擇了辭官經商。這一波下海潮正是由私營企業發達的江浙一帶的官員發起的。2002年，浙江省地稅局總會計師徐剛辭職，擔任吉利集團首席執行官。一年之后，浙江溫州副市長吳敏一也辭職加入民企，成為高管。

前幾波下海潮，是天平從體制內官場轉向體制外商場的必然結果。然而，近年來，官員下海似乎成了諱莫如深的話題。自2003年起，中國的公務員報考大軍一年比一年壯大，10年間從8萬人急劇增加到百萬以上。這說明，體制內外的天平，已經轉向。

一面是每年多達百萬的公務員報考大軍，一面卻是悄然辭職的官員，這種現象背后有何深意？

五花八門的“旋轉門”

2003年，時任《南風窗》記者的章敬平經過多年觀察后，在報道《政商之變》中總結了官員下海的四種情形，包括仕途有成長空間但主動選擇新生的人；仕途有成長空間但感覺疲憊的人；仕途已無成長空間工齡滿30年可以提前退休的人；仕途沒有成長空間犯了錯誤的人。

當時比較普遍的是前三種。章敬平經過長時間調查，雖有耳聞，但仍沒有找到第四種，也就是因為“犯了錯誤”，為了逃避罪責而下海的官員實例。然而，幾年后，第四種官員下海的實例卻開始見諸報端，而前三種，尤其是第一種主動下海創業的官員則越來越鮮見。

2008年1月，重慶市大渡口區原副區長顧緋突然辭職，到北京一家房地產公司任職。顧緋官至副廳級之時年僅36歲，正值仕途得意，被認為很有前途。他的這一舉動，令人難以置信。然而，辭職3個月后，顧緋就被紀檢專案組抓獲，他辭職的原因也因此浮出水面。原來，就在顧緋辭職前幾個月，重慶爆發了房地產“窩案”，多名廳級官員落網，而顧緋與落網官員關系密切，早已牽扯其中，為了脫身，他匆忙辭職。事后查明，他在任期間受賄160多萬，并低價購買了多套房產，最終獲刑14年。

另外一個案例，則成為學者眼中“官員通過下海洗黑錢”的典型。甘肅省清遠礦務局蘭州辦事處原主任王某在職期間貪腐獲利達250萬元，由于擔心被查出，遂通過辭職下海開辦公司的方式試圖“洗白”黑色收益。

然而，近年還出現了一種更為隱秘的情形。那就是官員在任期間已經完成了向外的利益輸送，但并沒有兌現報酬，而是在辭職下海之后，再收受賄賂。2008年，已經辭職3年的深圳市南山區法院前審判員楊某，因受賄被判處11年。經過調查發現，楊某早在2002年就幫助一個拍賣行老板低價取得司法拍賣的一塊地。2004年辭職后，該老板以入股和現金等方式給予楊某回報。受賄行為雖然發生在辭職之后，但這種情形依然構成中國《刑法》里的受賄罪。

如果說上述幾種下海類型在進入“旋轉門”之前已經“帶病”了，那么有一種官員雖然以清白之身進入商界，卻利用了官場上的“剩余資源”，獲取不當利益。

2009年，曾任江蘇省南京市六合區副區長的劉有貴，在任期間看到有機會低價獲得大幅土地的使用權，很快就辦理了辭職手續，開辦房地產公司，利用原有職務的關系網，圈了一塊1514畝的土地，然后高價轉讓，從中獲得巨額利潤。最后他因為非法倒賣土地使用權罪被處有期徒刑4年6個月。

一般認為官員下海是為了在經濟領域有所抱負，以獲得更大的經濟回報，因此常理而論，“油水”越少的部門，離職的可能性越高。然而有趣的是，華南師范大學教師駱立騫對廣東省公務員辭職的情況進行調查后發現，公安、人事、司法、財政、外經貿等“實權”部門的公務員辭職的比例反而高于水利、農業、審計、統計、文化、環保、衛生、體育等“清水衙門”。這一結果值得深思。

治理難題

廣東省一位地方紀檢官員向《南風窗》記者解釋了官員“非正常”下海的邏輯。一般情況下，問題官員不會辭職，因為那樣就相當于脫離了體制內的保護力量，更容易被查處。當然，辭職下海也有好處，就是可以某種程度上規避紀委的監管。

雖然近年曝光的下海官員貪腐的個案不多，但這一現象早已受到決策層關注。2009年，中國《刑法》修訂，增設了一條“離職受賄罪”條款，規定離職的國家工作人員或者其近親屬以及其他與其關系密切的人，利用該離職的國家工作人員原職權或者地位形成的便利條件為請托人謀取不當利益的，按受賄罪處理。這條罪名將離職官員納入了職務犯罪監控的制度網絡。不過對這一罪名，目前還未發現有相關案例。

“官商旋轉門”之所以容易成為官員轉移貪腐的通道，原因就在于對公務員下海的監管太過于松散。曾經一段時間，在機構精簡的政策之下，官員下海是自謀出路、參與建設的正面形象，但隨著利益糾葛越發復雜，“旋轉門”帶出的不再是創業神話，而是或明或暗的利益輸送。這種情況下，有必要將反腐戰線延伸到官員離職之后。

事實上，早在2004年，中央就已經發出了《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》，其中規定離職后3年內，不得到原任職務管轄的地區和業務范圍內的企業、經營性事業單位和社會中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業務直接相關的經商、辦企業活動。并要求“對需進行經濟責任審計的干部要委托審計機關對其進行經濟責任審計”。該《意見》還要求“切實從源頭上防范因領導干部辭職‘下海’誘發新的腐敗行為”。2005年通過的《公務員法》對公務員離職做出了類似的限制。

《公務員法》還規定了官員離職后違規就業的相應處罰：由其原所在機關的同級公務員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業期間的違法所得，責令接收單位將該人員予以清退，并根據情節輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款。但這一條款也幾乎成了“睡美人”。

僅證券行業而言，監管官員到證券公司任職的情況就很普遍。據統計，截至2009年，就有近50名證監會工作人員到基金和證券公司擔任高管職務。銀河證券股份有限公司總裁肖時慶曾“兩進兩出”證監會和證券企業，2011年4月底，他因受賄1546萬元和內幕交易獲利約1億元，被判處死緩。這個案例足以說明證券行業“官商旋轉門”的隱患。

2009年，中共中央組織部、人力資源和社會保障部出臺《公務員辭去公職規定（試行）》，規定官員離職3年后應當向原單位報告離職后的工作情況，如果發現違法所得，則由工商行政管理部門沒收。然而浙江大學政治與行政管理系主任陳剩勇教授認為，這個措施幾乎沒有可操作性。不說原單位是否有動機監管離職官員，中國尚未建立官員財產申報、財產公開和經濟審計等配套制度，也很難認定官員的哪些收入屬于違法所得。

香港經驗值得借鑒。在反貪腐體系嚴密的香港，針對離職和退休公務員有嚴格的限制。公務員離退后，在6個月或1年的禁制期內不得從事任何職業。禁制期結束后，是2到3年的管制期，如果要再就業，統一向公務員事務局提出申請。2008年，香港房屋署前署長梁展文過了禁制期后申請再就業獲批，到一家房地產公司任職。但公眾很快發現，這家公司曾在梁任職期間，在他手上獲得了一個地塊。雖然沒有證據證明存在利益輸送，但迫于輿論壓力，公司很快就與梁展文解除了聘用合同。公眾監督的高效性源于相關信息的透明。除了事先審批，公務員事務局還在網站上公布了公務員再就業的情況，供社會查閱監督，如有虛報，很容易就會被發現。

官員下海一度被認為是時代的進步。24年前原深圳市副市長葉澄海辭官經商，踏遍美國、南美等地經商，如今其資產估計高達34.09億元。馮侖、潘石屹等同時期下海的官員也都成了行業中的佼佼者。如何讓“官商旋轉門”轉出創業神話，而不是化身貪腐輸送通道，這個話題應當引起更大關注。

（摘自《南風窗》）