中國古代“城管”如何執法

近日，湖北武漢成立“城管武裝部”，讓城管又成了社會關注的焦點。雖然當地官方稱“城管武裝部”有助于和諧，但“武裝”二字的出現似乎很難讓人不與“暴力”相聯系。其實在中國古代，“城管”還真跟“武裝”二字有關。

中國“城管”是何時出現的

說到城管，首先得說一下“城市”。從現代考古發現來看，中國至少在夏商周的“三代”時期就有城市了，如在江淮之間的凌家灘、環太湖流域的良渚、黃河中游的陶寺遺址，都已發掘出了四五千前的城址，《呂氏春秋·君守》中所謂“夏鯀作城”，并非想象。

但和現代功能較為接近的城市，到春秋戰國時期才出現，如齊國的首都臨淄，據《戰國策·齊策》記載，當時有七萬戶，僅以現代一戶三口的最低標準來算，總人口也達到了二十一萬。到后來這樣的“大城市”就更多了，如漢長安城（今西安），比同時代歐洲最大發達城市羅馬面積大三倍以上，有八萬多戶。

唐代，十萬以上人口的城市已有十多個，其繁榮程度都是空前的，其中長安、洛陽兩京最為繁華。長安設有東西二市，《長安志》卷八“西市”條原注稱，“貨財二百二十行，四面立邸，四方奇珍，皆所積集。”東市也一樣繁榮，會昌三年（公元843年）六月二十七日東市失火，一下子燒掉了四千多家門市，而這僅是市場的一部分。

城市大了，人口多了，治安、衛生、交通等一系列問題也就多了。在這種情況下，古代城管應運而生，如《莊子》一書中提到，戰國時代有“監市”，這監市可以看作是中國古代城管的雛形。

但是，古代城管與現代城管的概念和職能并不太一致，古代城管的職權范圍相對較廣。從史料上看，古代城管除負責環衛、拆違章建筑、禁止占道經營外，還得“防火緝盜”，如現代消防隊員、聯防隊員一樣要負責救火、抓小賊；有的還有管理市場物價、維持公平交易和社會治安的義務，兼有現代公安、消防、工商、物價、稅務等部門職能，是真正的“綜合執法”，權力也比現代城管大。

古代“城管”都是些什么人

古代的城管隊員叫法不少，或稱“胥”，或稱“卒”，還有稱“市吏”、“監市”等。但在事實上，古代并沒有現代城管局這樣的專職機構，自然也無城管隊員一說。古代城管的身份比較復雜，既有軍人城管，也有警察城管。當然更多的是行政人員來當城管，如漢唐時相當于現代首都所在城市市長的“京兆尹”，其重要工作之一不是招商引資、增加GDP，而是城管執法。

古代早期城管常由士兵充當。這是因為，城市的出現原本就是軍事防御的需要，由軍人把守。這么說來，武漢出現“武裝城管”并非什么新生事物，而是一種“返古”現象。

讓“當兵的”來當城管，其實也是古代的常見現象。如在北宋的都城東京開封，朝廷便設有相當于現代街道城管隊的“街道司”，并相應成立了由五百名兵士組成的執法隊伍，以保持開封的正常交通秩序和環境衛生。

明代的北京，由相當于今北京衛戍區或武裝警察部隊的“五城兵馬司”來承擔現代城管局的大部分職能。《明史·職官志三》記載：“巡捕盜賊，疏理街道溝渠及囚犯、火禁之事。”

清代的北京，還專設了“督理街道衙門”，其部分職能也與現代城管局比較接近，主要負責外城的街道管理、民房修建等，破壞公用設施、侵占下水道等不良行為，都是督理街道衙門的執法對象。

到了晚清，西方的一套城管制度被引入中國，由警察承擔起了現代城管的工作。如中國歷史上首個警察機構天津警察廳，除了負責當地社會治安外，管理市容市貌、交通、市場秩序等，都是其分內工作。

古代有“城管”打人嗎

“城管打人”這類暴力執法，成了現代城管的一大詬病，也是社會批評的焦點。在古代的不少時期，“城管打人”更不鮮見。

城市起源的另一版本說法，是交易市場的興起，因此古代城管很多時候是“市管員”，或者說古代的市管員就是今天的城管隊員，這與今天城管要禁止占道經營是一樣的。古代城管可以帶著有攻擊性的執法器具上崗，如在周代，城管在崗時都得帶著鞭子或兵杖，遇到亂停亂放、占道經營不服從管理這類事，往往執鞭抽打，揮杖追趕。

《周禮·地官司徒第二》中“司市”條稱，“凡市入，則胥執鞭度守門。”鞭子大家都知道，“度”可能有的讀者不是太明白，這種“度”又叫“殳”，系古代一種兵杖，用竹子或木板做成，有棱無刃，長約一丈二尺長，其威懾力與今天的警棍是一樣的，雖然一下子打不死，但卻也致死，因此頗具威懾力。

其中的“胥”條說得更明白：“執鞭度而巡其前，掌其坐作出入之禁令，襲其不正者。凡有罪者，撻戮而罰之。”如果說“司市”是城管（市管）大隊長，這里的“胥”則是城管隊員，或市管員。換成今天的話來理解，這句話的大概意思是，管理員在崗時間，要拿著鞭子巡視，對占道經營的流動攤販，隨時可以抓起來；對違法者進行鞭打的同時，還可以追加處罰。

古代“城管”怎么管

在古代，現代城管中的兩大難題——占道經營和違章搭建，同樣十分突出，且歷代不絕。古代城管也為此傷透腦筋，不得不經常發“處罰通知”。

在唐代的長安和洛陽，和今天如出一轍，不少商戶為了擴大經營面積，非要在門面（正鋪）外多占一塊（偏鋪）。在李顯（唐中宗）當皇帝時的景龍年間（公元707-710年），朝廷不得不以敕令的形式，發布了一則當時的最高“城管通知”：兩京市場上各行業，凡自有正鋪者，不得在鋪前再建造偏鋪。

宋代稱占道經營為“侵街”，為了防止侵街行為的發生，宋代城管想出了一個法子，在沿街要道旁立“表木”，標記出范圍。這與現代街道畫線一樣，一旦超出就要被制止，當時的“城管隊”會經常檢查是否有人侵街。

在古代也存在“執法大檢查”。如在北宋，宋真宗趙恒便曾下詔開封府，要求開封的“城管隊”拆毀京城的違章建筑。其繼任者宋仁宗趙禎，也曾作過同樣的指示：限開封府在一月之內，將侵街的官邸民舍全部拆毀。

到明清，隨著城市和商業的發展，占道、違建更突出。在清末，天津警察廳便發布了在今天應該是城管局發布的《整頓路政辦法四條》：其中兩條是：馬路街衢旁各商鋪有安設風擋、占用邊道者，應即一律拆退；鐵鋪、石鋪、木器鋪及洋廣雜貨等鋪，在門前堆積什物材料，占用官路者，應即一律讓出。天津警察廳的通知中，可以看出清末天津的市容有多么亂。

古代“城管”到底有多厲害

城市管理光憑嘴說是不行的，中國古人為此想出了不少管理手段，如上文提到的周代“執鞭度”、宋朝立“表木”。其中，最值得為現代城管借鑒的是“城管立法”，而非罰款了事。

唐代在城管立法方面是頗為成熟的，為后世效仿。《唐律》規定：“距府十丈無市，商于舍外半丈，監市職治之”，即擺攤設點至少要遠離政府辦公地三十米，也不能離民房太近，要在一米五以外，由監市負責督管。對占道經營有嚴厲的懲罰：“諸侵巷街阡陌者，杖七十；若種植墾食者，笞五十。各令復故。”挨打后，還恢復原狀。

《宋刑統》也有類似的規定，“侵巷街阡陌”條：“諸侵街巷阡陌者，杖七十”。對亂倒垃圾、影響環境衛生也有規定：“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷，杖六十。直出水者無罪。主司不禁與同罪。”把尿屎垃圾弄到街上，影響了公共衛生，不只當事人倒霉，連“城管隊長”都跟著挨杖打。

宋仁宗在搞城管方面頗有創意，他在要求開封府官員強拆違章的同時，特別指示相當于現代司法機關法院的左、右軍巡院，配合“開封城管”行動，“懲治侵街者”。

明太祖朱元璋治國以狠著稱，明朝的城管也不含糊。據《明會典》，在京城，“凡侵占道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復舊”；對往街上丟垃圾、放污水的，“其穿墻而出污穢之物于街巷者，笞四十。出水者勿論。”

另外，明代對破壞公共設施、不按規定行車，以及在禁區內擺攤設點、取土作坯、隨地大小便等行為，也一律“問罪”，涉事者要被強行戴上刑具，在街頭示眾一個月，即所謂“枷號一個月發落”。撒泡尿也要遭受這么大的罪，這樣的城管手段不可謂不狠！

（摘自《北京晚報》）