預算完整性？

預算，是財政的靈魂。

在新修訂的預算法中，首次對預算完整性進行了法律上的明文規定。但這是否標志著“完美預算”時代的到來？本刊采訪了財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚。

法律的嚴謹

“首先來說，這兩條是原來沒有的。”趙全厚對于其中預算完整性的描述做出了如下的評語。

但就像很多人詬病的一樣，這些條文里似乎總是缺了些什么。趙全厚說，感覺缺少的這些，其實就是法律中的玄機所在。

“首先我們要分清法律和理論的區別。”趙全厚表示，這兩個定義有根本區別。理論通常作用于實踐出現之前，而法律的延展性遠遠大于理論。“因為法律擁有權威性和時效性，它在其作用時間內不可隨意修改。所以你說它是字字珠璣并不過分。相對于還可以推敲的理論，法律規定中的一定是已經完整畫好‘圈’的部分。也就是說，它除了擁有和理論一樣的提示性和預見性，也會有一定的滯后性和導向性。”

趙全厚說，了解了法律擁有的這些特性，再回過頭來看預算法修訂的前因后果，就不難發現其中隱藏著的一些問題。“比如它第一次在法律上規定了四種預算的完整性和獨立性。這在之前是沒有的。而同時你也會發現，它在后面又加上了一句，保持各類預算之間的互相銜接。這樣就很嚴謹。但我們的復式預算呢？它沒有提。那在這里提出了四種預算的分配方法，是不是就證明復式預算停止了呢？未必。因為它說了，保持各類預算的互相銜接。通過什么方式銜接呢？可能是復式預算，也可能是其他方法。也就是說，法律只會確定已經確立的定義，而在模棱兩可和可能有變化的部分，它是很謹慎的，使用了有余地的說法。”

趙全厚表示，作為一個財政人和財政研究者，有必要在這些法律條文中尋找蛛絲馬跡。“首先你要確信，一部法律的誕生，它一定是完整的，適用的，它不確定的地方，一定會給予你非常嚴謹的論述。”他說，“如果你覺得這些條文并沒有改變什么，只能說明你研究的還不夠深刻。”

隱形的一步

那么，在這寥寥幾句話中，財政又走出了哪一步呢？

趙全厚表示：“預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。這是它在法律中的表述。我們來分解一下它的組成。首先，前面那句話是原本就有的，預算當然是由收支兩條線組成，那后面的那句話就有意思了。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。這就涉及到很多事情。”

趙全厚說，2011年底地方財政已經確定沒有預算外收入，所有收入全部納入預算口徑。我對這種表述的正確性毫不懷疑。所以在2012年中的預算法修訂中，這成為了官方的一種表述。這是各級政府的收入，而政府收入在定義上不等于政府性收入。政府組織的收入算不算呢？政府控股的公司盈利算不算呢？你比如高速公路建設，我作為地方政府授權公司運營，那這筆錢算不算政府收入？按表述方式來說，不能算。所以它對于之前的地方財政也好，對于原有的預算法也好，這都是一種進步和躍進，但這肯定不是一種完整的表述。所以我推測，在實際運行過程中，還是要有一定的法律實施細則的。”

字眼中的預算

既然說到的是法律，那么這次必定脫不開細節的推敲。趙全厚表示，尤其是預算法的修訂，更是一件錙銖必較的事情。

“我們舉個例子說。社保基金納入預算，不得不讓人想起一直在博弈的社保機構與財政部門。按照預算法修訂案規定，社保基金預算是要把社保基金全部納入到預算盤子中。但社保部門的反駁也不能說全無道理，比如說公民繳納的三險一金，它如果說是政府性‘收入’，確實也有些勉強。如果這一條劃入到政府收入中，換而言之，納入到地方財政預算盤子中，那地方財政就有權動用這筆錢，也就即將負擔起這筆錢的保值增值防止流失的義務。我們經常說，權利，責任，義務，這三者之間是互相平衡的。所以預算法的修訂，我不認為是面向財政的一次資金‘擴充’行為。管理更多資金必然需要更大的義務。”

靜觀其變

歸根結底，趙全厚認為，預算法的修訂，或者說是修改，只是為地方財政和各級部門提供了一個前進的“標志”，而并不是在財政部門手里塞了一把尚方寶劍。

“所以我對這次預算法修訂的結果表示四個字，叫靜觀其變。為什么這么說？因為所有的法律，預算法也好，就包括憲法在內，都不可能是幾個人在屋子里閉門造車搗鼓出來的。它必須經過時間和實踐的雙重檢驗。出門不合轍并不是什么丟臉的事。”

趙全厚表示，在本次預算法修訂的過程中，法律制定部門也適度的吸取了各界的意見。但他也表示，真正所謂預算法的“修訂”，應該在新的預算法公布之后。“因為你肯定有一個適用性的問題，預算完整性也是一樣。而現在分成的四種預算中存在的‘暗流’還是很多，解決了這些問題，才是一個具有普世意義的，值得推敲的預算法。”

所以，關于預算完整性的這一“問”，可能還要等待具體細則的解答。