人大咋作為？

在預算編制完畢以后，人大的作用，或者說地方人大能夠起到的最大作用，就是審查和建議。在新修改的預算法中，人大的功能，被首次單列成條，單獨細化，單獨說明。

從法律的編制角度來說，這不能不說是一件好事。因為約定俗成的官方意義，遠小于法條帶來的權威性和肯定意義。

但人大在新法的支持下又如何作為？上海財經大學教授蔣洪說，這些改動“讓人欣慰，但也讓人迷惑”。

“無為而治”？

按照蔣洪的說法，人大對于預算，在現階段來說，存在的意義并不大。

這并不是抹殺人大意義的聳人聽聞，也并不是對人大的污蔑之詞。蔣洪說，之所以以如此悲觀的口吻來描述一個預算監督及審查機關的作為，源于其中很多環節的缺失和不科學。

“其一在于人。”蔣洪說，“我們可以來看一下人大的組成都是哪些人。政府官員，高層領導，大企業CEO，和一些退休下來無處可去的老領導。我們說人民代表大會制度代表的是廣大的人民群眾，代表的是士農工商的所有方面人才。那好，農民工在哪里。今年有一個農民工的人大代表，全國上新聞通報，我認為這是一種悲哀。幾千幾萬分之一的概率，而且他這一票是否經過嚴格審查？是否已經‘被代表’？底層的代表比率如此之低，這就沒有人代表廣大的基層老百姓。”

蔣洪表示，以現在審查預算的這些人，“它代表不了所有階層的民眾。”

“其二在于事。”蔣洪表示，他曾經想做一個實驗，將某地的預算案放在所有人大代表面前，讓他們逐一解釋他們認為有問題或者沒有問題的條款。“后來我也問了一些人大代表，你們能不能看懂預算案，十有八九看不懂。經濟學出身的代表本身就少，搞財政的更少，懂項目的更少。即使有那么一個兩個懂行的代表，你提出了異議，其他人都舉手同意，你就沒有辦法再繼續說下去，也不給你說的機會。”

“其三在于時。”蔣洪說，對于預算案的審查，每年給出的時間是極其不科學的。“時間太短，加上這些人大代表外行居多，能審出較大錯漏的概率微乎其微。而通過審查，這實質上是給這些本來有問題的預算案一個官方的肯定意見。所以更多的意義可能在于這些預算案就是在人大代表手里‘過’了一下，大家舉個手。這不僅對預算案不負責任，實質上對于預算法賦予的這種監督權，也是一種不負責任。”

所以蔣洪表示，人大每年審查預算案結果通常是“無為”，這不可能僅僅通過預算法的修改就能完全扭轉。“這是一種痼疾。”

無權而治？

蔣洪表示，更為悲哀的是，我們的這種努力，及賦予人大的這種監督權，正在被以法條存在的形式“繞”過去。

“人大的這種監督權，實際上是一種形同虛設的‘偽’權力。”蔣洪說。

為什么這么說？蔣洪表示，現在的預算人大審查理念設計，其根本上就有著“給權又奪權”的質疑。他說，在審查的前后，其實支出部門完全可以不把審查“放在眼里”。

“首先我們知道，我們的預算編制時間其實是有問題的。它的編制完成到執行過程中有一段空白期，這段空白期實際上就是為了審查用的。審查完了以后，開始正式運行。”

蔣洪說，這看起來似乎沒有什么問題。預算需要審查，這合情合理。但問題就出在審查過程中的地方支出自主權的問題。“我們來看看他規定的這段時間內的支出情況。可以支出的范圍有地方政府運行的必要花費，有轉移支付，有重大項目支出，換而言之，就是我地方認為我有必要支出的，我就可以先花出去。而我們是從來沒有資金回頭這一說法的。那人大審查之后我們先不說基本上從來沒有大的問題，即使有問題，你又能如何？下半年減少一些而已。你審你的，我花我的。”

而在審查之后的預算修改和追加上，蔣洪表示，實質上也并沒有給予人大應有的這種監督能力。“我們過去的預算法規定的是差額報批法，你差額有變動，你要報人大審批。但總額的變動是沒有納入報批手續中的。這次預算法修改將總額變動也要納入報人大審批的過程中，這不能不說是一種長足的進步。但其中也就有問題了，只要總差額不變，就可以不報批。也就是說項目間的資金調劑它是不用報批的。那這就叫挪用，對吧。最大的問題我們沒有解決，只是把眼光轉移到外圍的一些問題上，這種監督能力就太弱小了。”

其后，蔣洪表示，在報批的預算案上，預算法實際上是進行了一次倒退。“我們現在的預算基本上都是編列到款的，你前面說應當細化，后面說至少編列到款，這不是一種進步，是一種把現有問題的一次固化。重點支出的意義也沒有明確，這是預算法的又一次無力的體現。

除了這些，蔣洪說，預算法也并沒有賦予預算的實際權威性和主管部門的責任心。

預算法修訂后規定，如果有預算單位不遵循審查之類的行為，交由上級行政部門處罰。在法律條文上如此規定，就是一種權利的和稀泥。上級行政部門都是一條板凳上坐著，處罰自己人的事他們不會干。所以我說預算法修訂大家不要那么期待，也不要那么緊張。它距離一個長足的，完整的法律還有很遠。我們作為為它提意見的人，我們當然希望它走的更快。”蔣洪說，“我也沒法說，現在是失望多一些，還是希望多一些。”對于人大究竟應當如何作為，暫時還無法定論。