地方債迂回？

地方政府發(fā)債，該收緊還是放行？

這也成為此次《預(yù)算法》修訂二審稿中頗令人關(guān)注的問題。二審稿刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，恢復(fù)現(xiàn)行《預(yù)算法》第二十八條的規(guī)定，即“地方各級政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！薄俺醴珊蛧鴦?wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

曾經(jīng)一度“前進”一小步的地方政府發(fā)債，卻是再度迂回。

發(fā)債爭議

“二審稿的已經(jīng)基本上反映了決策層的意圖，地方政府自行發(fā)債‘閘門’被關(guān)，意味著地方發(fā)債權(quán)仍由中央牢牢掌握?！币晃回斦W(xué)專家分析。

地方政府不允許發(fā)債的理由和現(xiàn)實考慮主要集中在幾個方面。首先，近年來地方政府債務(wù)急劇上升達十萬多億元，帶來的風(fēng)險較大，應(yīng)該按照現(xiàn)行規(guī)定從嚴(yán)控制。2012年和2013年將是地方債務(wù)到期的高峰，兩年到期額度合計超過3萬億元。另外是近年來歐洲債務(wù)危機帶來的教訓(xùn)，本身就是因為發(fā)債沒有得到有效控制。

其次，我國地方政府資產(chǎn)負(fù)債表不透明、支出缺乏監(jiān)督、無破產(chǎn)機制、信用透支無底線。地方自主發(fā)債的口子一旦打開，投資沖動難以遏制，債務(wù)風(fēng)險會加速膨脹，容易形成財政風(fēng)險乃至金融風(fēng)險，后患無窮。

“從中國整個經(jīng)濟體制改革、財政體制改革的背景下看，目前并不是簡單的‘地方政府能不能發(fā)債’的問題?！敝袊敹惙▽W(xué)研究會會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文說，一些西方國家地方發(fā)債有前提條件，首先是地方政府破產(chǎn)制度，其次是財政緊急狀態(tài)制度，必要時候允許上級接管，第三，地方發(fā)債也與選舉制度有關(guān)。而這些是中國目前不具備的。

不同于上述觀點的是，在一些地方財政部門人士看來，允許地方政府發(fā)債肯定是趨勢。某省財政廳債務(wù)金融處處長的觀點很具有代表性。

該處長認(rèn)為，“地方財政都是吃飯財政，但是大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)帶來的巨大資金需求，確實讓地方財政很吃力，允許地方適度發(fā)債，可以緩解資金壓力?！?/p>

事實上，近幾年地方政府發(fā)債已經(jīng)有所嘗試。2009年，國際金融危機來襲，又以中央財政代發(fā)地方政府債券的形式，當(dāng)年發(fā)行2000億元地方債，并將其納入地方預(yù)算構(gòu)成地方債務(wù)。此后連續(xù)兩年以此方式每年發(fā)行2000億元地方債，2012年中央代發(fā)地方債額度更增加至2500億元。

令人關(guān)注的是2011年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展了地方政府自行發(fā)債試點。這是一種介于中央代理發(fā)行和完全自主發(fā)行的過渡形式，由中央規(guī)定發(fā)債規(guī)模甚至利率區(qū)間，讓部分地方政府自行在市場發(fā)債，地方發(fā)債權(quán)向前邁進了半步。

這也一度讓公眾對地方政府自行發(fā)債充滿了猜想。然而，此次《預(yù)算法》二審稿的修改意見，有可能讓地方政府自行發(fā)債再度擱淺。

“雖然現(xiàn)行法律上規(guī)定預(yù)算編制、執(zhí)行不能出現(xiàn)赤字，而現(xiàn)實中很多地方政府通過各種渠道舉債，不能負(fù)債的規(guī)定變成了文字游戲。”上述債務(wù)金融處處長認(rèn)為，“很多地方債務(wù)都是隱性的，而且風(fēng)險巨大。地方上都是在變相做擔(dān)保，通過政府委托協(xié)議等形式對企業(yè)進行補貼，銀行愿意貸款給某些企業(yè)，也是非?？粗卣畬ζ髽I(yè)的擔(dān)保，而并不是企業(yè)本身的資質(zhì)。另外，這些隱性債務(wù)融資成本很高，達到6%—8%，風(fēng)險很大。在這種情況下，倒不如讓那些包括地方融資平臺在內(nèi)的‘暗債’變成能夠接受公開監(jiān)督審計的‘明債’。當(dāng)然，要通過總量控制，設(shè)置警戒線，中長短期結(jié)合，債務(wù)置換等方式來控制可能帶來的債務(wù)風(fēng)險。”

上述財政學(xué)專家認(rèn)為，在分稅制的財政體制下，中央與地方財政相對獨立，給予地方政府一定的舉債權(quán)從財政和法律上講，都有其合理性。禁止地方政府發(fā)行債券與地方負(fù)債完全是兩回事，負(fù)債也不一定是通過發(fā)行地方債券形成的。

支出壓力

“這幾年中央代地方政府發(fā)行發(fā)債，我們也搭了個順風(fēng)車，也確實緩解了一些資金壓力?，F(xiàn)在中央又提出‘穩(wěn)增長’，資金壓力確實很大。我們期待中央能給地方一些自主權(quán)?！睎|部某省一位地方財政人士告訴記者。

中債資信評估公司關(guān)書賓認(rèn)為，從長期看，適度賦予地方政府舉債權(quán)限可促進地方政府融資陽光化和市場化，推進財政體制改革，但需先行明確中央和地方兩級政府權(quán)責(zé)，完善相關(guān)配套制度。

關(guān)書賓認(rèn)為，當(dāng)前我國關(guān)于地方政府性債務(wù)的配套制度尚處于缺失狀態(tài)。如地方政府舉債的審批權(quán)限如何界定？政府性債務(wù)如何納入預(yù)算管理？地方政府是否允許破產(chǎn)？哪些資產(chǎn)可用于清償債務(wù)？政府性債券是否需要評級以及如何評定？在出現(xiàn)償付危機時，中央政府如何實施救援等配套制度均尚無明確定論。從長遠看，放行地方政府舉債是發(fā)展趨勢，但界定中央和地方政府權(quán)責(zé)，完善相關(guān)配套制度需先落實。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，造成地方政府舉債的主要原因是財權(quán)與事權(quán)不匹配。1994年分稅制以來，財權(quán)上移、事權(quán)下移被地方政府屢屢抱怨。據(jù)稱，地方政府性債務(wù)80％左右用于交通、文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)環(huán)保等這些政府本就該投入的公共領(lǐng)域。地方政府如果缺乏相應(yīng)的財權(quán)和收入，就只能借錢。

關(guān)閉地方自行發(fā)債“閘門”后，如何緩解地方支出壓力成為關(guān)注焦點。有關(guān)專家給出了“藥方”。一是建立緩解地方財政風(fēng)險的長效機制。加快推出理順中央與地方財政關(guān)系的深層改革方案，按照事權(quán)確定中央與地方的財權(quán)；通過資源稅、房產(chǎn)稅等稅種的改革來涵養(yǎng)地方稅源，并完善轉(zhuǎn)移支付制度，充實地方政府財力。

二是要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，約束政府日益膨脹的支出增長需求，逐步削減高企的行政運營成本。

三是完善領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度，將債務(wù)風(fēng)險情況作為重要指標(biāo)，促使地方領(lǐng)導(dǎo)放棄那些靠行政命令或者中央財政兜底的想法。