地方舉債權又回原點

6月26日上午，全國人大常委會審議預算法修正案草案。其中，地方政府舉債權尤為引人關注。草案中明確規定地方政府不得發行地方政府債券，只有法律或國務院規定才可由財政部代地方政府發行債券。

禁止地方政府舉債，其實并不算新規定。自1995年施行的現行《中華人民共和國預算法》就明確規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。不過，這并未阻擋地方以各種變相方式舉債的腳步，近些年地方政府債務急劇上升達十萬多億元。

面對既定事實，《預算法》修正案是該繼續維持舊有規定，還是進行調整變革？這成為爭議焦點。有觀點認為，應該借《預算法》的修訂，明確地方舉債的原則、制度框架和程序，賦予地方政府舉債的權利。而《預算法》修訂案征求意見稿中，也擬從法律層面賦予省級地方政府有限的舉債權。“根據法律規定或者經國務院同意，省、自治區、直轄市政府可以舉借一定額度用于特定支出的國內債務，列入本級預算，報本級人民代表大會批準。”

如今，二次審議的修正案草案刪除了一審稿中關于地方政府舉債的規定，秉承了現行預算法關于嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，把這場地方舉債權的禁放之爭重新拉回原點。應該說，維持禁止地方政府舉債的規定是一種明智之舉。畢竟，地方政府缺乏還債的來源和機制，再加上地方債務并沒有納入到地方預算，其規范性、約束性和透明性的缺失，大大增加了債務償還的財政風險。

然而，不放開地方政府舉債，并非這場爭論的終點。事實上，當我們暮然回首，不得不重新面對地方舉債禁而不止的尷尬。顯然，在地方政府大量變相舉借各類債務成為公開秘密的當下，我們不僅要維護預算法的剛性，更要反思地方舉債的深層次癥結。

地方政府熱衷舉債，原因大致有三：一是分稅制后地方政府財權和事權不匹配。近年來，地方政府公共管理職能和經濟發展任務不斷加重，地方政府層級越低，增加開支的壓力相對越大。與事權和開支相比，地方政府的財源明顯不足，不得不舉債度日。二是地方政府職能轉換不到位。地方政府作用與市場作用的關系尚未理順，是地方政府債務膨脹的深層次原因。目前，地方政府仍然做著許多本應由市場、企業去做的事情。地方政府職能越位，必然導致其債務負擔不斷加劇。三是行政管理體制缺乏約束機制。一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設。由于本人不必為當地政府所欠債務負責，一些地方官員在舉債時往往毫無顧忌，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險。

揚湯止沸，不如釜底抽薪。禁止地方政府舉債，關鍵要消除利益驅動。一方面，細化地方政府事權，加快地方政府職能轉換，減輕其財政壓力和債務負擔。同時，探索地方政府負債規模、舉債行為任期化，健全政府債務清償責任制度，對于盲目鋪攤子、上項目，造成決策失誤和經濟損失的政府負責人，要嚴肅追究行政和法律責任。