財政被“審”出的“軟問題”

受國務院委托，6月27日，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第27次會議作了《關于2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。今年審計工作報告一個最大的特色是更加注重反映了財政管理中制度不健全、管理不科學、政策目標未實現等“軟問題”，觸及到了財政管理的深層次問題。

筆者對其中的六個方面問題進行了梳理。

一是政府預算收支不完整。今年的審計報告首次提出“中央預算管理完整性”問題，明確指出，當前我國政府預算還未能覆蓋全部收支。例如：商務部、衛生部和農業部2008年以來接受的國外無償援助資金收入62.09億元、支出10.92億元未納入預算管理；中央公共財政國庫集中支付上年累計結余628.92億元，編入部門預算的僅有300.21億元（占48%）；12個部門的12項政府性基金上年累計結余52.72億元，均未編入部門預算；等等。

以上揭示的政府收支未納入預算管理的問題不可謂不嚴重。作為國家最高權力機關的人民代表大會，其代表審議的只是殘缺不全的預算，人大監督的效力也就大打折扣，最高權力機關的權威也就無從談起。從長遠看，還是應完善法律制度，樹立人大的權威，切實將政府收支全部納入預算，重大預算調整事項應向全國人大常委會報告，逐步建立國家的政府財務報告制度。

二是預算下達時間滯后、預算執行率低。審計報告指出，按要求，預算追加原則上應于9月30日前完成，部分特殊事項最遲不得超過12月20日。但2011年中央預算投資計劃中，有149.54億元（占4%）是9月30日后才下達的；追加的部門預算中，有592.64億元（占36%）是9月30日后辦理的，其中146.45億元是12月20日后辦理的；還有21個部門2010年決算是超過規定期限批復的。由于客觀情況與年初預期差距較大，至2011年底中央本級代編和據實結算政策性補貼預算有22%未執行，形成結余結轉資金447.18億元；中央預算投資安排的6個項目進展緩慢，7000多萬元財政資金閑置或滯留。在中央部門預算執行中，有212.87億元（占審計資金總額的15%）當年未執行。

這反映出我國預算編制的科學性和嚴肅性有待提高，剛性不強，約束力有限。反觀美國，美國聯邦政府預算的編制一般要經歷10個月以上的時間，大多要經過議會激烈辯論才能通過，而且預算的約束力非常強。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，美國聯邦政府的部分機構就曾經兩度出現預算得不到國會批準而關門的現象。

三是轉移支付呈現制度上的缺陷。從審計情況看，2010年，中央財政安排轉移支付2.73萬億元，是1994年的11.45倍。隨著中央財政收入規模和轉移支付總量的大幅增長，財政體制和轉移支付結構不夠科學合理的問題逐漸在財政運行中顯現出來。

一方面，轉移支付在財政支出中占比較高。2010年，中央財政支出的56%是對地方的轉移支付；審計的90個縣財政支出2630.50億元中，上級轉移支付占46%，其中50個中西部縣占比達71%。轉移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對部分基層政府進行財力分配的主導機制。

另一方面，專項轉移支付在轉移支付中占比較高。2010年，在中央轉移支付總額2.73萬億元中，專項轉移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉移支付是有規定用途的。

此外，部分專項資金具有設置交叉重復、部門多頭管理和分配的現象。按現行辦法，有些用途類似的專項資金，涉及多個管理部門和多個項目。由于監管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計的90個縣發現多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。借鑒國外在轉移支付立法建設上的先進經驗，我國應該加快推進財政轉移支付專門立法，科學合理劃分各級政府的事權與財權，依法確定合理適度的轉移支付規模，切實解決轉移支付在中央財政支出中占比高、專項轉移支付在轉移支付中占比高的問題，建立健全財政轉移支付的管理和監督機制，杜絕地方“討價還價”、“ 跑步（部）前（錢）進”等現象的發生。

四是政府采購缺乏有效監督制約。審計報告指出，由于政府采購標準的制定和采購代理機構的資格認定、審批、授予、考核、處罰全部都由財政部一家負責，審批監管不夠嚴格，也缺乏有效的監督制約，并由此引發了一些問題。審計發現，在財政部授予甲級資格的633戶采購代理機構中，有129戶社會保險費繳納證明與實際繳納情況不符；未按規定向國務院報告6家集中采購機構的考核結果，也未依法處理涉嫌違規的單位和個人。

據有關資料顯示，2011年我國政府采購規模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，如缺乏有力的監督制約，勢必會導致權力過于集中和“集中腐敗”問題的發生。為此，應建立健全政府采購的法律體系，建立資金預算、采購執行、監督審計既相互分離又相互制約的協調機制，規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益。

五是“三公經費”基本概念不清、標準不明確。審計報告指出，目前我國對“三公經費”概念不清晰、口徑和標準不夠規范，不利于發揮約束和控制作用，也容易造成社會公眾誤讀。有的老百姓視“三公經費”為政府部門工作人員公款出國旅游、公車私用和公款吃喝的同義詞，而目前政府在公開“三公經費”時沒有進行必要的解釋，有可能令社會公眾產生誤解。

筆者認為，國家應借鑒國外預算管理的經驗，明確并細化預算的項目和標準，盡快研究界定“三公經費”概念和口徑，健全和完善支出標準，并嚴格審核管理和監督檢查，促進提高“三公經費”預算的準確性和執行的嚴肅性。另外，對審計報告反映的基本支出定員定額等標準上不統一的其他問題，也應舉一反三，明確預算的標準和依據，完善預算管理的制度和規定，以便執行和考核監督。

六是地方政府變相減免財政性收入或虛增財政收入。審計報告指出，一些縣在招商引資中變相減免財政性收入，有的存在虛增財政收入現象。54個縣中，有53個在2008年至2011年間出臺221份與國家政策相悖的優惠政策文件，將相關企業上繳的稅收、土地出讓收入等70.43億元返還企業。同時，一些縣在無真實收入來源的情況下，通過列收列支的方式空轉土地出讓收入或以財政借款等方式繳稅，造成虛增財政收入33.13億元。

以上問題由來已久，在某些地區甚至非常普遍，這也反映出某些地方政府沒有真正落實國家科學發展觀的戰略要求，片面追求GDP、財政收入等指標的完成。為此，國家應完善對地方政府的政績考核模式，清理規范稅收優惠和變相減免財政性收入等政策，維護稅法的統一公平，促進地方經濟的健康有序發展。