淺談我國審計體制改革

【摘要】 本文通過在對我國現行的審計體制及其特點分析基礎上，找出了目前我國審計體制存在的缺陷及漏洞，進而提出了我國立法型審計體制改革的必然性要求。

【關鍵詞】 國家審計 審計體制 改革

審計體制是國家政體的重要組成部分。我國國家審計制度自1983年恢復以來，走過近30年的發展歷程，為國家經濟改革和社會進步做出了巨大貢獻。但伴隨著社會主義市場經濟的進一步推廣和改革開放的深入發展，我國現行的審計制度已不能很好的適應社會主義市場經濟深入發展的需要，那么，我國現行的審計體制存在著哪些缺陷，是否發揮了應有的監督與制衡作用，改革將從何處著手、從何開始？下面，我以國家審計為例，談談個人的看法。

1. 我國現行審計體制的特點

審計體制一般來說是指整個審計過程的管理體制，機構設置、職權設置及其運行效率的總稱。各國審計體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源，目前，世界各國由于政治、經濟、歷史和文化的不同，形成了各種不同的審計體制或模式。對于我國來說，現行的審計體制屬于行政型審計體制，其主要特點表現在：①行政體制的審計機關歸屬于政府行政部門或隸屬于政府某一部門的領導，而非獨立于司法和行政之外的審計機構；②國家審計機關根據國家法律賦予的權限，對政府所屬各部門、各單位的財政預算和收支活動進行必要的審計，它們對政府負責，保證政府財經政策、法令、計劃和預算等項目的正常實施；③行政型最高審計機構時效性較強，但其獨立性不完全。

2. 我國現行審計體制的缺陷

我國現行的審計體制中審計機關是政府的一個組成部門，政府是審計機關的直接領導，是政府管理和監督經濟的一個重要手段，再加上政府在當今國家政治生活中的強勢地位和豐富資源，因此審計效率都比較高。然而，正是這種審計機關與政府的相互關系，又必然衍生出現行審計體制的諸多缺陷：

2.1審計獨立性問題

獨立性是審計的靈魂，是審計監督的一項基本原則。然而，實物工作中審計機關很難真正做到依法獨立審計。審計機關是政府的內部機關，是政府管理系統的一個組成。因此，中國的審計實際上屬于內部審計，即使搞得再好，其實質也屬內控機制范疇，立項、審計程度，都要服從領導的安排，同時政府還掌握著人、財、物等方面的分配權限，審計工作的條件、特別是審計費用的支出就會不同程度的受到控制，這種條件之下，審計機關的工作肯定要受政府目標和自身利益的驅使，也必然陷入到自身的利益沖突之中，缺乏真正的獨立性，從而造成公正性、客觀性和權威性受到某種程度的質疑，審計報告也就難以得到社會的信賴和認同。

2.2上下級審計機關問題

根據《憲法》規定，地方各級審計機關實行雙重領導體制，“對本級人民政府和上一級審計機關負責；地方審計機關審計業務以上一級審計機關領導為主”。但在現行的審計體制之下，因為地方審計機關直接受制于當地政府，結果就是地方審計機關的現行雙重領導體制已演變成接受當地黨政領導為主的單一領導體制，上級審計機關無形中已被虛化，下級審計機關對上級審計機關的依賴性也就越來越弱，“雙重”領導實際上已演變為地方政府的“單向”領導，雙重領導體制越來越趨于分化，形成不了合力，地方審計機關日益趨向于地方利益，以致在當前的審計體制下，地方審計機構始終難以有所作為。

2.3審計結果的披露問題

在現行體制下，審計機關是政府的職能部門，在政府的領導之下。自然，審計機關就把政府的要求和利益擺在了第一位。當審計機關提交結果給人大常委會審議之前，必先征的政府審查同意，那么政府就對審計報告有權表達意見，如何對外披露、怎樣對外披露也就由政府決定而不是由政府之下的審計機關決定。審計機關代表政府向人大及人大常委會去做經過政府審查同意的審計報告，人大常委會再將審計結果函告政府及有關部門并要求加以整改。有人形容這種情況是“問題由我（政府）先指出，然后你再告訴我，你不告訴我不知”，這種循環只能是一種程序性或形式性的，不存在任何的監督意義。

3. 我國立法型審計體制改革的必然性

基于以上分析，我認為現行審計體制下存在的問題已經嚴重影響了審計監督的質量和效力，阻礙了審計工作的進一步深化，也明顯滯后于我國現階段的發展要求。改革現行體制，盡快克服其缺陷，使其與我國社會主義市場經濟的發展及審計環境的變化相適應，勢在必行。

3.1從我國憲法制度看我國審計體制改革的必然性

審計監督是國家行使政治與經濟管理職能的一個重要方面，審計制度作為國家的基本政治制度，其形成與憲法制度建設有著密切的歷史淵源。審計制度是憲法制度的重要組成部分，審計工作具有憲法實踐性質，我們應當把審計問題放在國家權力架構的現實選擇與發展中，結合中國社會主義民主與政治制度的發展要求來探索審計體制的改革方向。現代國家審計是民主與法治的產物，更是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公益事業運轉成效進行檢查和評價的一項專業活動。因此，隨著中國社會主義市場經濟和法治建設的進一步加快，人民民主和依法治國等憲法思想在國家政治生活中的深入，必將會促使我國審計體制從行政型向立法型轉軌。

3.2從我國民主政治制度看我國審計體制改革的必然性

現今的國家審計是現代民主的產物，更是民主的工具。我們從審計的產生來看，審計產生的客觀條件是財產所有權與經營管理權的分離，其主要目的就是保護財產的安全和完整，保證會計資料的真實和可靠，明確財產經營管理者的經營管理責任。在我國，人民代表大會制度是國家的根本政治制度，體現了人民當家作主的政治理念和憲法思想。而當人民群眾或納稅人需要了解和監督政府是如何使用和管理屬于他們的“錢財”，即監督國家財政收支和公共資金使用的具體情況時，就必須借助于國家審計機關獨立、客觀、公正的審計報告。如果審計機關不把人民的利益放在第一位，如果審計機關不把人大作為自己的服務重點，如果審計報告的決定權在于政府，僅僅每年審計機關代表政府就財政預算執行情況在人大常委會上作一次工作報告，又怎能反映政府對人民受托責任的執行情況。因此，“立法型”改革有利于完善人大制度和加強人大立法監督，這是中國根本政治制度的現實要求。

3.3從依法治國和權力制衡看我國審計體制改革的必然性

法治是以民主為基礎，依據法律管理國家和民眾的各種事務的一種政治結構。我們從權力的性質看，絕對的權力導致絕對的腐敗，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。在我國，人大作為國家權力機關，在整個權力約束機制中是一個中心環節，起著直接監督執法權力和聯接、啟動其他各方面監督的作用，這是人大在我國政治結構中處于中心地位及作用的一個重要體現。而目前我國在權力監督約束機制的最大缺陷是人大監督功能不到位，現實中的各級人大，普遍存在著既缺乏財政監督的手段，又缺乏財政監督能力的狀況。因此，通過“立法型”審計體制改革，把國家審計納入人大監督之中，就使得人大擁有了組織化的直接審計監督權，從而就在實際工作中延伸和細化了人大的監督權力，豐富和完善了人大的立法監督體系，也就把人大對政府特別是對政府在國家財政管理中的責任和行為的監督與評價落在了實處，這也是把依法治國的原則落在了實處。

作者簡介：雒鉞逢（1978-），男，內蒙古呼和浩特市人，內蒙古工業大學在讀研究生，主要研究方向企業戰略管理，工學學士，經濟師、政工師，現從事黨務、審計工作。

（作者單位：內蒙古國電能源投資有限公司電力工程技術研究院）