WTO框架下對綠色貿易壁壘若干法律問題的思考

【摘要】 綠色貿易壁壘是追求可持續發展的產物，但在實務中卻會被某些國家所濫用，成為貿易保護主義的盾牌。作為世貿組織的成員國，我們有必要在世貿組織的框架內對綠色貿易壁壘進行深入的研究，以更好地維護自身貿易利益。本文結合世貿組織相關法律條文以及案例，探討綠色貿易壁壘的定義以及實務中對合理綠色貿易壁壘的區分標準，并為中國的應對提出對策。

【關鍵詞】 WTO 綠色貿易壁壘 一般例外條款

綠色貿易壁壘是興于上世紀80年代末的一種非關稅貿易壁壘的表現形式。自WTO成立以來，綠色貿易壁壘更是成為國際貿易中最常見的非關稅壁壘之一，不時有國家將有關問題申訴至WTO爭端解決機構。國際間關于綠色貿易壁壘的爭論更是此起彼伏，專家學者針對其對保護環境的合理性和阻礙貿易的貿易保護主義色彩展開激烈的討論。中國作為WTO的成員國和世界第二大經濟體，有必要在WTO的框架內正確認識、理解綠色貿易壁壘的相關內容，以利用WTO規則在環境保護和貿易利益的國際博弈中實現利益最大化。

1. 綠色貿易壁壘的定義

在WTO的相關文件中，并沒有對綠色貿易壁壘進行明確的定義，學者往往從自己研究的角度出發給出自己的解釋。依據對綠色貿易壁壘性質認識的不同，當前學者的定義可歸納為以下兩種觀點：

第一種觀點認為綠色貿易壁壘是貿易保護主義的一種形式，其實質是進口國保護國內相關產業所實施的一種貿易保護措施。這種觀點強調的是，“綠色環保”僅是進口國的一種借口或切入點，其真實目的是實行貿易保護措施來保護國內產業的利益。

第二種觀點則認為應對綠色貿易壁壘作相對寬泛且中性的解釋，即綠色貿易壁壘本身并不能表明進口國是善意抑或惡意，這個概念強調的是貿易受到阻礙的事實而非進口國的主觀動機。進口國所采取的措施是否合法合理，需要結合相關事實進行考察。

對此筆者認為，綠色貿易壁壘在WTO框架下采用后一觀點的解釋更符合WTO實踐，更接近于WTO對綠色貿易壁壘的理解。原因主要有以下三點：

首先，壁壘一詞從詞義上說是一個中性詞，其中文語義為“用以比喻對立的事物和界限”，①而其在貿易壁壘的英文語境（Green Barriers）中，barrier的含義有三：第一，指阻礙進步或控制活動的事物或喻指障礙、妨礙；第二，指使人隔離的事物。②從中我們可以看出，壁壘側重描述一種客觀上受阻礙的狀態，并沒有貶義的色彩。

其次，第三人難以從一國采取綠色貿易壁壘的相關措施中看出行為國的真實目的，或者說，一國采取相關措施時，其目的往往是多樣化的，可能既有保護環境的目的，也有貿易保護主義的意思。主觀目的是一種難以考量的因素。因此，界定一種措施應該以客觀表現作為衡量標準。若用第一種觀點對行為國的措施進行判斷，可能會出現判斷混亂的情況。

第三，WTO以促進貿易自由化為目的，卻在《關稅與貿易總協定》中就設定了第20條作為“一般例外”，而其中就允許基于“綠色”原因實施限制貿易的措施。有人認為應將符合“一般例外”的措施認為是合理的環保措施，與綠色貿易壁壘相區別。但這種觀點忽略了兩者本質上都是阻礙國際貿易的，同時在WTO的實務中，判斷是否符合“一般例外”的標準都是從客觀事實出發的，包括對涉及措施的體系、制定背景的考量，體現為一種“技術性”的判斷。這種判斷以相關事實所體現的客觀情況和所推論的政策目的為基礎，以WTO相關條文為標準，但并不涉及對其本質的區分。即不論其是否符合WTO相關規則，其都是阻礙國際貿易的措施。因此，我們以是否符合WTO規則為標準區分合理與不合理的綠色貿易壁壘更準確。

因此，筆者認為，在WTO框架下的綠色貿易壁壘，是進口國以保護自然資源、生態環境和動植物健康為由所采取直接或間接的限制、禁止貿易的法律、政策等措施的總稱。

2. 綠色貿易壁壘在WTO框架下的法律依據

綠色貿易壁壘并不一定被WTO規則所排斥，其原因就在于WTO相關條約為綠色貿易壁壘的存在提供了法律上的依據。

首先，《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》在開篇宗旨中明確說明：“……應依照可持續發展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求及保護和維護環境，又以與它們各自在不同經濟發展水平的需要和關注相一致的方式，加強為此采取的措施?！边@段文字相比起《關稅及貿易總協定》中的序言有明顯不同，反映出WTO從推動貿易自由化為主轉變為追求經濟與環境的協調發展。這一轉變反映了國際社會對環境問題的重視，說明可持續發展也是國際貿易發展的目標，這就大大提升了環保問題在WTO中的地位，也為以后制定與綠色貿易壁壘相關的規則奠定了基調。

其次，《關貿總協定 1994》（以下簡稱《GATT 1994》）的第20條以“一般例外”的方式允許綠色貿易壁壘的存在。

第20條規定：“遵守關于此類措施的實施加工不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：

……

（b）為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；

……

（g）與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施；

……”

這一條作為允許背離WTO規則的例外，雖說不是無條件的，但卻是目前采取綠色貿易壁壘的國家所引用次數最多的一個條款，也是相關案件中引起爭議最多的條款。事實上，《GATT 1994》第20條一直是企圖突破WTO規則的國家所倚重的重要工具。

第三，在WTO框架下其他的多邊協議中，也能找到支持綠色貿易壁壘的規定。

如《實施衛生與植物衛生措施協定》第2條第1款規定：“各成員有權采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛生與植物衛生措施，只要此類措施與本協定的規定不相抵觸?！?/p>

其第5條第7款甚至規定在特定情況下，可以采取“風險預防原則”，在缺乏科學證據情況下對國際貿易采取限制措施。這一條的適用雖然受到較大的限制，但該規定在平衡自由貿易和環境保護兩者利益上突破了常規，表現出WTO在保護環境方面采取更為大膽的態度。

其他能為綠色貿易壁壘提供法律依據的多邊協定還有《技術性貿易壁壘協定》、《補貼與反補貼措施協定》、《農業協定》等，這些規定充分表明，在WTO框架內，WTO支持合理的綠色貿易壁壘的存在。

3. WTO解決綠色貿易壁壘爭議的實踐

合理的綠色貿易壁壘雖得到WTO的支持，但相關的規定存在著致命缺陷，即條款規定過于抽象，多個概念沒有被明確，從而導致在實際適用時解釋空間較大；措施合理與否的標準多有賴于爭端解決機構在實務中的解釋。在這樣的情況下，爭端解決機構對這些問題的觀點就顯得至關重要。筆者試圖結合相關案件，對在綠色貿易壁壘相關案件中引用最多的一般例外條款進行總結，試圖歸納WTO對相關條款的解釋和對相關問題的傾向。

3.1 《GATT 1994》第20條（b）款

該款規定在出于保護人類、動物或植物的生命或健康的目的而采取必需措施時，可獲得“一般例外”的保護。在這一條款的實際適用中，最核心的爭議就在于界定何為“必需”的措施。

在GATT時期，專家組判斷一個措施是否為“必需”時，主要標準為“合理替代標準”，即考察在相關問題上是否存在一個符合GATT規定，或最小程度違反GATT規定的替代措施，若答案是肯定的，那么該措施就不是“必需”的。美國訴泰國香煙案是應用這一標準的一個典型案例。在該案中對于泰國政府頒布的香煙及其他煙草配制品進口禁令，專家組認為，從吸煙危害健康的角度出發，減少吸煙人群和香煙消費的措施屬于第20條（b）款“一般例外”的范疇，但泰國政府這一禁令由于存在“合理替代措施”因而不能基于該條款而合法。在專家組看來，要求煙草商注明香煙成分、標注“吸煙有害健康”字樣，實施煙草廣告禁令等措施即可達到實施香煙進口禁令的目標，因此泰國應對進口香煙給予國民待遇。

在墨西哥訴美國金槍魚案中，專家組認為，美國并沒有窮盡所有符合GATT的措施，特別是沒有進行國際合作下的協商談判，③因此不能認定美國采取的措施是“必需”的。在歐共體訴美國金槍魚案中，專家組認為強迫他國改變政策的做法不是“必需”的措施。④

通過上述案例我們可以看出，專家組對于“必需”的解釋還是比較嚴格的，在與“貿易自由”的價值衡量中，后者明顯占據了優勢。須強調的是，在WTO法律條文本對此沒有進行界定的情況下，這些由先例發展出來的解釋對后續案子的解決有著重要的參考作用。在“WTO第一案”的委內瑞拉訴美國石油標準案中，專家組就繼續沿用了“合理替代標準”，認為美國在有合理替代措施的情況下不能援引該款作為抗辯的理由。

但從1998年的加拿大訴歐盟石棉案起，專家組的觀點發生了微妙的變化。該案的上訴機構認為，在判斷是否存在“合理的替代標準”時，要依據該措施對追求保護人類、動物或植物的生命或健康的目的的貢獻程度進行判斷，而一國可以制定其認為適合的健康保護水平；同時上訴機構還認為這些措施所追求的政策目標越重要，越容易得出一項措施是該目標所“必需”的結論。⑤該觀點在2001年的韓國牛肉案得到進一步發展，該案的上訴機構進一步明確考量措施“必需性”的權衡測試法（weight and balancing test），該方法包括下面三個要素：涉案措施所想要保護的公共利益的重要性、涉案措施對國際貿易的限制性影響及涉案措施對于政策目標的貢獻，并確定不存在合理的可替代措施。⑥該標準在2007年的歐共體訴巴西翻新輪胎案中也得到了應用。

從“必需”一詞判斷標準的發展歷史來看，WTO在石棉案及往后的案件中轉變了考察的重點，從以往的單一追求“最小程度違反GATT”或者“最少貿易限制”的標準，發展為綜合考量政策目標的重要性、對貿易的限制性和措施對政策目標的貢獻。這是環境保護與自由貿易價值重新平衡的結果，應該說這是符合當今越發強調環境保護的歷史潮流的。

3.2《GATT 1994》第20條（g）款

該款旨在為可用盡的自然資源提供保護。在實踐中，對該條款進行解讀的焦點往往集中于以下幾個方面：

3.2.1可用盡的自然資源

這一短語其實包含若干個需要解釋的部分。

首先，對于“可用盡”一詞在具體的案件時就可能產生爭議。在委內瑞拉訴美國石油標準案中，委內瑞拉對于美國提出的清潔空氣屬于可用盡的自然資源這一觀點表示質疑，其認為清潔空氣是可以再生的，但該意見并不被專家組所采納。而在墨西哥訴美國金槍魚案和歐共體訴美國金槍魚案中，專家組拒絕將“所涉及資源存在滅絕危險”這一條件作為“可用盡”的要件。由此我們可以總結出“可用盡”一詞并不等同“不可再生”，同時“可用盡”并不是僅考慮眼前的危險，而是對一種資源儲量的潛在危險做出評估后得出的結論。

其次，關于“自然資源”一詞，雖然涉及的案件不多，但我們還是可以從一些案例中找到對此的分析。在歐共體訴美國汽車征稅案中，專家組確定了汽油作為人類從石油提取的物質同樣屬于“自然”的范疇，這就表明了“自然”也包括人工從自然物質中加工所得的資源。另外在委內瑞拉訴美國石油標準案中專家組將資源的特性總結為對人類有用的，有價值的，而其并不必然是商品。在印度等訴美國蝦與海龜案中，上訴機構進一步將有生命的自然資源也納入“可用盡的自然資源”范圍中。⑦對于該詞的爭議不算多，但我們可以從有限的材料中看出，WTO對此傾向于寬泛解釋。

3.2.2與保護可用盡的自然資源相關

對于這句話的爭議主要集中在“相關性”的界定上。在委內瑞拉訴美國石油標準案中，上訴機構表明了其觀點：“當出口措施和保護行為有實質性關系時，且該措施必須以保護可用盡自然資源為主要目標時，才能被第20條第g款所保護”，⑧若這種保護是“附帶或非故意的”（merely incidentally or inadvertently），則不能認為兩者是相關的。這個“主要目的標準”在隨后的印度等訴美國蝦與海龜案中得到了沿用，且該案的上訴機構將措施和目標之間的關系描述為“緊密而真實的關系”（a close and genuine relationship of ends and means）。上訴機構認為條約解釋者必須探尋爭議中的措施以及保護可用盡自然資源的合法政策之間的關系。⑨這就要求專家組對出口限制措施的體系和要求（structure and design）以及該措施欲達到的政策目的之間的關系進行審查。

從上述爭端解決機構的意見來看，“相關性”問題主要是從所涉措施本身及其制定背景出發，探尋其與保護可用盡的自然資源這一目標的關聯性，若客觀事足以表明滿足“主要目的標準”，即可認定兩者相關。

3.2.3與國內限制生產和消費的措施一同實施

在委內瑞拉訴美國石油標準案中，專家組用“內外公平”（even-handed）一詞形象地概括了這一要求，并認為雖然對此沒有明確的界定標準，但是若沒有證據證明限制國內生產和消耗的措施沒有與限制貿易措施同時實行，所涉的貿易限制措施就很難被肯定，上訴機構甚至還認為這是“國外利益的一種赤裸裸的歧視”。⑩

這個要求不難理解，可是在不少案件中卻成為行為國援引該條的最大障礙。在去年的美墨歐訴中國原材料出口限制措施案中，專家組就認為中國沒有能證明該案爭議的2009年出口限制措施是與限制生產和消費的國內限制措施同時實施的，且認為中國在2010年采取的某些對國內生產和消費進行限制的措施沒能達到有效約束目前的生產或消費水平，因此不足以達到第20條第g款的要求。這一意見從側面反映了專家組的觀點：行為國不僅要采取對國內生產和消費進行限制的措施，該措施還必須達到有效約束目前生產或消費水平的程度才能得到肯定。

3.3 《GATT 1994》第20條前言

第20條前言設置的目的在于防止成員國對一般例外條款的濫用。作為其適用前提，我們需要首先把握前言與具體條款之間的關系。由于在印度等訴美國蝦與海龜案中專家組與上訴機構的觀點發生了沖突，這兩者的關系得到重視。該案的專家組認為應首先分析第20條前言，再分析后面各條款的具體規定。上訴機構否定了專家組的這項裁決，強調了委內瑞拉訴美國石油標準案中先審查涉案措施是否屬于GATT1994第20條任一條款規定的權利內容，進而再審查該措施的實施方式是否符合GATT1994第20條序言的要求，從而建立起兩階段審查法（two-tier test）。⑾這從邏輯上明確了這樣一個關系：第20條各具體條款確定的是一種權利，是所涉措施的合法性基礎，而第20條前言解決的是為防止所涉措施作為一種限制貿易措施的方式被濫用而設定的門檻問題。

具體到第20條前言的條文解釋上，一些爭議點并沒有得到爭端解決機構明確的解釋。前言中待解釋的主要問題有兩個：“武斷的和不正當的歧視”以及“對國際貿易的變相限制”，對于這兩個問題專家組都沒有一個明確的判斷標準。在加拿大訴美國金槍魚案中，專家組對這兩個問題有個解釋：首先，專家組認為所涉措施是否構成武斷和不正當的歧視主要看該措施是否適用于來自其他外國國家的情況相同的進口；其次，由于美國已經把禁止從加拿大進口金槍魚及相關產品作為一項貿易措施公開公布，因此不構成對國際貿易的變相限制。⑿

聯系WTO的基本原則我們可以發現，該案中專家組的意見與WTO的基本原則緊密相連。就該案而言，前一問題和最惠國待遇原則相關，而后一問題則與透明度原則相關。因此我們可以如此推斷，在適用第20條前言時，是用WTO基本原則對相關措施進行考量，在這樣的情況下，正確理解WTO基本原則就成了最根本的要求。

4. 中國應對綠色貿易壁壘的對策

中國作為一個發展中國家，在經濟發展模式沒有轉變、社會環保意識沒有完全建立的情況下，在面對國際上的綠色貿易壁壘時處于比較被動的局面，想要扭轉這一劣勢需要長久不懈的努力。

4.1轉變落后觀念，接軌國際潮流

環境問題已經引起世界各國的重視，提倡環境保護已成為發展的應有之義。但我國目前的經濟發展模式依然是粗獷式的。從宏觀層面上說，國家的環保政策和相關法律還不夠完備，具體的執法中也存在執法不嚴、保護地方利益等多種問題；從微觀上說，企業環保意識不強，逃避環保義務，環保惡性事件時有發生。這就為外國采取綠色貿易壁壘提供了借口，從根本上看也有害于我國經濟的持續發展。在這種情況下，國家應調整發展的模式，制定強制性法規，將經濟發展引導至綠色的軌道之中。這些措施是多樣化的，除了進一步完善立法和執法隊伍外，還要推動環保產業的發展，引導企業采納ISO14000環境管理體系標準。只有這樣才能從根本上保護我國經濟發展的可持續性，才能降低遭遇綠色貿易壁壘的風險。

4.2重視WTO作用，維護自身權益

在當前的經濟背景下，綠色貿易壁壘仍存在被貿易保護主義者所濫用的可能。在遭遇不合理的綠色貿易壁壘時，若當事國協商不成，最好的爭端解決方法仍然是訴諸WTO爭端解決機構。這就要求我們重視WTO的相關規則，并圍繞WTO建立起一套防御體系。這種體系應該從人才培養為基礎，一方面加強參與WTO貿易和環保規則的談判，在規則的創設上為我國爭取有利條件；另一方面也要注重貿易壁壘的預警，并積極主動利用WTO規則挑戰外國采取的不合理的綠色貿易壁壘措施。

4.3提升規則應用能力，保護我國環境資源

在資源危機和環境問題日益得到重視的今天，我們面臨的更大問題是如何利用WTO的相關規則保護自身的資源和環境。在去年發布專家組報告的美墨歐訴中國原材料出口限制措施案中，中國的抗辯沒有獲得專家組的采納，而在回顧該案背景時，我們發現中國所采取的措施的確有明顯的漏洞。這就反映我國在相關問題上缺少與WTO規則接軌的意識，也還缺乏這方面的經驗。我國目前在保護稀土等礦產資源上面臨多國施加的壓力，我們應總結國內外的經驗，善用WTO的規則，采取合理的措施維護自身的綠色利益。

注釋：

①中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語小詞典》，商務印書館，1980年版，第29頁。

②霍恩比：《牛津高階英漢雙解詞典（第四版）》，牛津大學出版社，商務印書館，1997年版，第100頁。

③參見李仁真、秦天寶、李勛：《WTO與環境保護》，湖南科學技術出版社2006年版，第65頁。

④參見李仁真、秦天寶、李勛：《WTO與環境保護》，湖南科學技術出版社2006年版，第67頁。

⑤參見李仁真、秦天寶、李勛：《WTO與環境保護》，湖南科學技術出版社2006年版，第76頁。

⑥參見梁丹妮：“自由貿易與環境保護：歐盟與巴西的一場攻防戰--WTO首例發達國家訴發展中國家環境貿易措施案研究”，載《學術研究》，2009年第08期。

⑦ 參見Report of Appellate Body on\"United Stated-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products\"， WT/DS58 /AB /R， Adopted on 6 November 1998， Para . 128， pp. 112 - 113.

⑧參見Appellate Body Report， US - Gasoline， p. 18， DSR 1996：I， 3， at p. 17.

⑨參見Appellate Body Report， US -

Shrimp， at para.135.

⑩參見Appellate Body Report， US - Gasoline， p. 21， DSR 1996：I， 3， at p. 19.

⑾ 參見梁丹妮：“自由貿易與環境保護：歐盟與巴西的一場攻防戰--WTO首例發達國家訴發展中國家環境貿易措施案研究”，載《學術研究》，2009年第08期。

⑿參見沈四寶主編：《世界貿易組織法教程（第二版）》，對外經濟貿易大學出版社，2009年版，第346--348頁。

參考文獻：

[1]李仁真、秦天寶、李勛：《WTO與環境保護》，湖南科學技術出版社2006年版。

[2]沈四寶主編：《世界貿易組織法教程（第二版）》，對外經濟貿易大學出版社，2009年版。

[3]周中林：《綠色壁壘：理論與實證研究》，中國農業出版社，2009年版。

（作者單位：對外經濟貿易大學法學院）