群體性糾紛的多元治理

【摘要】 能否盡快建立起完善的社會(huì)糾紛治理機(jī)制，使各種社會(huì)糾紛尤其是群體性糾紛得到有效、合理的解決，關(guān)系到我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的總體進(jìn)程。因此，構(gòu)建有效的群體性糾紛治理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)群體性糾紛所帶來(lái)的問(wèn)題是意義重大的時(shí)代課題。在當(dāng)前研究中，多是定量研究而缺乏定性研究，描述性多而分析性少。政府公信力應(yīng)成為群體性糾紛治理的核心內(nèi)容。只有在深刻認(rèn)識(shí)群體性糾紛的本質(zhì)，其與政府公信力的關(guān)系的前提下才能在提升政府公信力的基礎(chǔ)上探討群體性糾紛的多元治理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 群體性糾紛 政府公信力 多元治理機(jī)制

2012年3月5日汪洋同志在出席人大會(huì)議記者招待會(huì)時(shí)指出：“對(duì)烏坎村事件的處理堅(jiān)持了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和人民政府執(zhí)政為民的基本理念。” [1]近年來(lái)，類(lèi)似烏坎事件的群體性糾紛呈多發(fā)趨勢(shì)，因此在黨的政策指引下認(rèn)真研究群體性糾紛的治理機(jī)制是保障人民利益與創(chuàng)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。[2]群體性糾紛治理機(jī)制如何設(shè)置直接關(guān)涉到社會(huì)糾紛與沖突的控制、社會(huì)主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展。其合理配置對(duì)于保障個(gè)體的權(quán)利、維護(hù)社會(huì)秩序和促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要價(jià)值。建立多元化的群體性糾紛治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各種糾紛治理機(jī)制的功能互濟(jì)、有機(jī)銜接與整合是建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。在群體性糾紛的多元治理中，政府公信力應(yīng)當(dāng)成為核心與基石范疇。

1.病理抑或生理？--群體性糾紛的理性認(rèn)識(shí)

群體性糾紛是糾紛的下位概念，欲理性辨識(shí)群體性糾紛，必須考察其與糾紛之異同。糾紛是社會(huì)主體基于資源稀缺的客觀事實(shí)，在相互交往中為追求或維護(hù)利益從而產(chǎn)生矛盾進(jìn)而引起社會(huì)秩序失衡或創(chuàng)生的行為。它是主體相互行為的過(guò)程，同時(shí)也是一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程。[3]群體性糾紛一詞尚缺乏準(zhǔn)確的學(xué)理定義。從組織行為學(xué)的角度而論，群體系由兩人或兩人以上互動(dòng)的個(gè)體組成，具有穩(wěn)定的關(guān)系與共同的目標(biāo)，彼此認(rèn)識(shí)到同屬一群的集體。群體性糾紛是指糾紛主體一方或多方在多人以上，在社會(huì)交往中因共同價(jià)值利益訴求而生矛盾之特殊性社會(huì)糾紛。[4]

一般而言，糾紛往往被看作秩序的對(duì)立面。從此認(rèn)識(shí)出發(fā)，容易僅把糾紛理解為對(duì)秩序的擾亂以至破壞，糾紛是秩序之外的對(duì)立現(xiàn)象。這種觀念把秩序單純理解為和諧的狀態(tài)，而把沖突或?qū)箍醋魇且环N“惡”。典型如我國(guó)傳統(tǒng)的“和諧”觀念。與之相近，在結(jié)構(gòu)功能主義者看來(lái)，社會(huì)相似于活的生物體，社會(huì)體系的各個(gè)組成部分似乎在一起有條不紊地工作以保證整個(gè)社會(huì)的福利。體系的趨勢(shì)是朝平衡和穩(wěn)定的方向發(fā)展。社會(huì)的每個(gè)組成部分都有增加這種穩(wěn)定性的功能。[5]由這些觀點(diǎn)推導(dǎo)，糾紛顯然是社會(huì)的一種病理現(xiàn)象。但在肯定糾紛具有積極功能，并視糾紛為社會(huì)秩序的基礎(chǔ)之一的齊美爾、科塞、羅斯等沖突論者看來(lái)，結(jié)構(gòu)功能主義者的這些觀點(diǎn)謬之千里。沖突（糾紛）具有以下機(jī)能： （1）提高社會(huì)單位的更新力和創(chuàng)造力水平；（2）使仇恨在社會(huì)單位分裂之前得到宣泄和釋放；（3）促進(jìn)常規(guī)性沖突關(guān)系的建立；（4）提高對(duì)現(xiàn)實(shí)性后果的意識(shí)程度（5）社會(huì)單位間的聯(lián)合得以加強(qiáng)。并指出這些機(jī)能的實(shí)現(xiàn)，能使社會(huì)整體的整合度和適應(yīng)外部環(huán)境的能力得到提高和加強(qiáng)。[6]沖突論者顯然把沖突視為社會(huì)的常態(tài)，是社會(huì)的一種生理現(xiàn)象。

綜合上述，自應(yīng)提倡辯證地分析糾紛與秩序之間的關(guān)系，從而理性地認(rèn)識(shí)糾紛的本質(zhì)。如恩格斯在闡述階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)所言：“歷史是這樣創(chuàng)造的，最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)的意志的相互沖突中產(chǎn)生出來(lái)的，而其中每一個(gè)意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無(wú)數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無(wú)數(shù)個(gè)力的平行四邊形，而由此就產(chǎn)生出一個(gè)總的結(jié)果，即歷史事變，這個(gè)結(jié)果又可以看作一個(gè)作為整體的、不自覺(jué)地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物。”[7]這段話雖是論述階級(jí)斗爭(zhēng)，但對(duì)于理解一般意義上的糾紛本質(zhì)和把握糾紛與秩序的關(guān)系也具有重要指導(dǎo)意義。秩序有其靜態(tài)之一面，即人人都按正常社會(huì)狀態(tài)下的“角色”和“相互期待”相互交往時(shí)，各種社會(huì)規(guī)則象空氣一樣潛在地發(fā)揮作用，秩序能夠在保持和諧、均衡的前提下不斷得到維護(hù)和再生產(chǎn)；但秩序亦有動(dòng)態(tài)一面，即社會(huì)角色與預(yù)期的違背以及對(duì)這些違背所進(jìn)行的處理和解決，也即糾紛的產(chǎn)生及其解決。這些糾紛內(nèi)在于秩序之中，是構(gòu)成秩序的有機(jī)組成部分。二者之間的關(guān)系是相互轉(zhuǎn)換的，糾紛往往是生成新秩序的途徑。因此，一味地否定排除糾紛，不利于對(duì)秩序的把握。群體性糾紛作為主體相互行為的社會(huì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程，其功能和價(jià)值一方面通過(guò)其自身體現(xiàn)，但更重要的還是通過(guò)糾紛解決的過(guò)程來(lái)達(dá)到和實(shí)現(xiàn)的。在人類(lèi)社會(huì)早期，解決糾紛往往依靠的是決定于人們力量對(duì)比的私力救濟(jì)。隨著公共機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與強(qiáng)大，私力救濟(jì)逐漸被以國(guó)家、政府、法庭、監(jiān)獄等為表征的公力救濟(jì)所取代。在此進(jìn)程中，群體性糾紛的解決不應(yīng)僅關(guān)注主體間的利益之爭(zhēng)，更重要的是政府公信力的建立與強(qiáng)化。現(xiàn)代公共生活是以獨(dú)立的公民和社會(huì)組織為主體而進(jìn)行交往活動(dòng)的場(chǎng)域，公共生活秩序要以系統(tǒng)信任為保障和前提。在現(xiàn)代公共生活中，政府公共權(quán)力如何有效運(yùn)作，從而確立良好形象以樹(shù)立其威信即公信力，成為維系社會(huì)政治秩序和公共生活秩序的關(guān)鍵因素，這也是現(xiàn)代公共生活的一個(gè)核心問(wèn)題。對(duì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，提高政府公信力，樹(shù)立廉潔、有效、公正的政府形象，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。在我國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，公信力的不足常常成為群體性事件發(fā)生的重要原因。[8]近年來(lái)規(guī)模和影響都很大的貴州甕安事件、甘肅隴南事件、云南勐連事件等都和公信力不足有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。可見(jiàn)，政府公信力問(wèn)題已經(jīng)成為群體性事件頻發(fā)和社會(huì)不穩(wěn)定的重要原因，也成為構(gòu)建和諧社會(huì)的巨大障礙。[9]欲建立有效的群體性糾紛多元治理機(jī)制，必須深入探究政府公信力的本質(zhì)及其與群體性糾紛的因果關(guān)系。

2.政府公信力及其與群體性糾紛的因果關(guān)系

主權(quán)在民的觀念制約著公共權(quán)力必須信守信用，政府公信力一方面是指政府（信用方）是否具有值得公眾（信任方）信任的因素（包括正當(dāng)?shù)某绦颉⒐慕Y(jié)果、適格的行政人員等方面的因素）及其履行義務(wù)責(zé)任的能力在客觀上能為信任方所信任的程度，即來(lái)自信任方的評(píng)價(jià)；另一方面是指行政機(jī)關(guān)對(duì)信任方的責(zé)任感以及實(shí)際上對(duì)公眾的期待和信任的回應(yīng)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，信用來(lái)源于理性的利益預(yù)期，信用關(guān)系的產(chǎn)生也基于利益預(yù)期，正如穆勒所說(shuō)：“商人是否愿意使用信用，則取決于他對(duì)贏利的預(yù)期。”[10]而在政治領(lǐng)域，信用同樣源于利益預(yù)期。政府公信力就基于公眾對(duì)權(quán)利的預(yù)期。公正地為公眾權(quán)利服務(wù)，滿足權(quán)利的需要是政府公信力的根本意義。從內(nèi)涵上看，政府公信力指的是公共權(quán)力公正守信地履行義務(wù)和責(zé)任。具體是指行政行為要信守職約。這不僅包括行政程序的獨(dú)立性、中立性、連續(xù)性、穩(wěn)定性、非隨意性，還包括行政行為的透明性、信息的公開(kāi)性、行政職能的有限性、行政過(guò)程的可預(yù)見(jiàn)性等等。當(dāng)“信用”作為行為規(guī)范要求時(shí)，其本身是抽象的，而一旦付諸于實(shí)踐，產(chǎn)生信用行為，信用就具體化了。因此，政府公信力在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的發(fā)生實(shí)際上是行政行為所產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)與公眾間的信用關(guān)系。從其載體來(lái)看，政府公信力是通過(guò)政府和政府人員的公信力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從權(quán)力運(yùn)行角度，政府公信力是行政權(quán)在其自在運(yùn)行的過(guò)程中以其主體、制度、組織、結(jié)構(gòu)、功能、程序、公正結(jié)果承載的獲得公眾信任的資格和能力；從受眾心理角度，政府公信力是社會(huì)組織、民眾對(duì)行政行為的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它是行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映。包括民眾對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)、情感、態(tài)度、期望和信念等。綜合而言，政府公信力是政府與公眾之間的動(dòng)態(tài)、均衡的信任交往與相互評(píng)價(jià)。[11]從起源上看，政府公信力源于公共權(quán)力的本質(zhì)屬性。公眾與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的委托--代理關(guān)系，其核心部分就是公眾對(duì)公共權(quán)力的信任和公權(quán)力對(duì)公眾的信用。國(guó)家為代表的公共權(quán)力的本質(zhì)就是“一大群人相互訂立信約，每人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格”。[12]當(dāng)政府公信力提升時(shí)，群體性糾紛發(fā)生率下降，解決率提高，反之則相反。

公權(quán)力異化導(dǎo)致的政府公信力不足是群體性糾紛頻發(fā)的重要誘因。權(quán)力具有可交換性。在一定條件下，權(quán)力可以通過(guò)權(quán)力主體的更換而發(fā)生轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生異化。[13]公權(quán)力異化可以分為兩種類(lèi)型。一種是權(quán)力行使者具有了公共權(quán)力的職位，卻沒(méi)能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理的職責(zé)。表現(xiàn)為自我服務(wù)、漠視公眾需求、工作效率低下、缺乏創(chuàng)新。另一種是公共權(quán)力的運(yùn)作超越了法定軌道，背離了提供公共服務(wù)、增進(jìn)公共利益的非贏利性目標(biāo)，權(quán)力行使者直接或間接地用公共權(quán)力為私人獲取物質(zhì)利益和精神利益，滿足個(gè)人貪欲。表現(xiàn)為公共權(quán)力私有化、商品化、庸俗化、特殊化、本位化。權(quán)力本身還具有擴(kuò)張的傾向，有被濫用的可能。德政治學(xué)者弗里德里希·邁內(nèi)克指出：“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。人們可以將它比作依附在權(quán)力上的一種咒語(yǔ)-它是不可抵擋的。”[14]這種情況下，民眾會(huì)因?yàn)樽鳛楣娨庵敬淼臋?quán)力喪失而轉(zhuǎn)移了對(duì)公共機(jī)構(gòu)的關(guān)注，進(jìn)而產(chǎn)生了兩種結(jié)果：一種是對(duì)于政治過(guò)程的冷漠，一種是對(duì)于政治權(quán)力的畸形追求，客觀上對(duì)公共權(quán)力異化起了推波助瀾的作用，最終的結(jié)果是使公權(quán)力機(jī)構(gòu)失去民眾的信任。權(quán)力異化導(dǎo)致的政府失信極大地削弱了政府的公信力，已成為群體性糾紛發(fā)生和升級(jí)的一個(gè)不可忽視因素。

公信力不足必然導(dǎo)致群體訴求表達(dá)機(jī)制不暢通。群眾參與群體性糾紛，多數(shù)是因切身利益或相關(guān)利益受到了損害。而在他們要求調(diào)整利益、維護(hù)權(quán)益的過(guò)程中，現(xiàn)有的訴求反饋機(jī)制失靈，正常有效的利益協(xié)商和調(diào)整機(jī)制缺失，使得訴求無(wú)法通過(guò)正常的渠道得到滿足，這時(shí)極易采取群體性對(duì)抗的方式。事實(shí)表明，引發(fā)群體性事件多數(shù)是當(dāng)事群眾反復(fù)向有關(guān)部門(mén)反映過(guò)，但這些問(wèn)題與訴求沒(méi)有得到有效回饋和及時(shí)解決促成的。公眾利益表達(dá)機(jī)制存在嚴(yán)重的缺失已成為引發(fā)沖突的重要誘因。例如在實(shí)踐中，信訪責(zé)任難以落實(shí)，某些地方政府“攔訪、堵訪、截訪”現(xiàn)象多，使群眾的實(shí)際問(wèn)題得不到解決；司法又常常受行政嚴(yán)重干擾難以真正獨(dú)立。這就使得群眾在信訪和法律兩條途徑上都無(wú)法進(jìn)行利益訴求。而公眾又缺乏其他的利益表達(dá)渠道，政府與民間溝通不暢。利益表達(dá)渠道不暢，權(quán)益得不到保障，公眾對(duì)政府的不滿情緒就會(huì)與日俱增，一旦出現(xiàn)偶然事件，一些利益嚴(yán)重受損的群體就會(huì)采用非理性的方式宣泄自己的不滿，造成群體性事件的爆發(fā)和升級(jí)。

群體性糾紛治理過(guò)程中的政府公信力不足是群體性糾紛難以解決的重要原因。首先，應(yīng)對(duì)群體性事件的行政決策失誤降低了政府公信力。延緩了糾紛的有效解決。行政決策是政府行政活動(dòng)的起點(diǎn)，也是政府公信力的核心。政府決策質(zhì)量的高低，執(zhí)行過(guò)程中的效率，以及執(zhí)行過(guò)后所產(chǎn)生的效果如何，是否從群眾的利益出發(fā)，是否為人們所采納和接受，這不僅僅關(guān)系到政府目標(biāo)決策活動(dòng)的成敗，更直接關(guān)系到政府在民眾心中的威信和形象地位。其次，應(yīng)對(duì)群體性糾紛中信息的不透明降低了政府公信力，導(dǎo)致糾紛難以得到及時(shí)解決。現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入信息時(shí)代，公眾掌握信息的渠道越來(lái)越廣泛，方式也越來(lái)越多樣化，能力更是不斷在提高，傳統(tǒng)的政府可依靠的信息不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)正在逐漸消失。如無(wú)視民眾的要求，仍采取隱瞞，甚至欺騙的行為，造成信息的不透明必然導(dǎo)致公信力下降。在實(shí)踐中，由于政府是有限政府，其能力和精力都是有限的，在應(yīng)對(duì)群體性糾紛的同時(shí)，難免有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)信息更新的滯后，也會(huì)造成公眾信息的堵塞，從而帶來(lái)一連串的連鎖反應(yīng)。政府信息的不公開(kāi)從某種意義上導(dǎo)致了人民對(duì)政府的不信任，因?yàn)槿狈φ鎸?shí)信息的政府工作或政府行為，公眾無(wú)法判斷其誠(chéng)實(shí)度和責(zé)任感。政府信息渠道的不暢通，信息不透明帶來(lái)政府公信力弱化導(dǎo)致糾紛不能及時(shí)解決所付出的代價(jià)是巨大的。最后，責(zé)任追究制的不完善也會(huì)影響政府公信力，從而使群體性糾紛難以徹底解決。如果沒(méi)有責(zé)任追究機(jī)制的約束和規(guī)范，就無(wú)法保證行政執(zhí)行的結(jié)果。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)推卸責(zé)任的現(xiàn)象，不利于問(wèn)題的解決。所以說(shuō)，責(zé)任追究機(jī)制的不健全導(dǎo)致政府及其官員可以免受行政責(zé)任，缺乏行政責(zé)任感。至今我國(guó)還沒(méi)有建立一套完整體系的行政責(zé)任追究制度，在對(duì)行政人員的責(zé)任追究上，法律的懲罰力度太小，失信成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于守信成本。盡管目前開(kāi)始采用行政重大責(zé)任的問(wèn)責(zé)制，但制度的運(yùn)行尚不規(guī)范，未能解決現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。

明確了政府公信力與群體性糾紛的因果關(guān)系，就會(huì)認(rèn)識(shí)到政府公信力的提升對(duì)于群體性糾紛解決的重大意義，也只有在提升政府公信力的基礎(chǔ)上才能建立群體性糾紛的多元治理機(jī)制。

3.基于政府公信力的多元治理

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府憑借經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大成就帶來(lái)的“績(jī)效合法性”，加上法治建設(shè)所賦予的政府行為的合法形式，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了政府公信力下降的局面。[15]但有效建設(shè)政府公信力仍然是一個(gè)緊迫任務(wù)。提升政府公信力必然要依靠法治政府、服務(wù)政府與政務(wù)公開(kāi)的建設(shè)。[16]

3.1法治政府是提升政府公信力的前提。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度是一個(gè)社會(huì)中的一些游戲規(guī)則；或者說(shuō)，制度是人類(lèi)設(shè)計(jì)出來(lái)的調(diào)節(jié)人類(lèi)相互關(guān)系的一些約束條件。“我們?nèi)绻芗南Ｍ跓嵝墓娴木瘢倘环浅：茫绻豢赡埽蛻?yīng)該把我們的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)好，使我們無(wú)需乎熱心公益的精神”。[17]長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏法律制度的約束，使一些權(quán)力的執(zhí)掌者為所欲為，鄧小平曾指出：我們過(guò)去發(fā)生類(lèi)似的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要，這些方面的制度好，可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法做好事。“不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”因此，當(dāng)今中國(guó)應(yīng)通過(guò)制度創(chuàng)新和制度完善等他律手段來(lái)約束權(quán)力主體。“這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。[18]這就必然要求在法治的精神下用法律制度規(guī)范政府行為。在提升政府公信力，有效解決群體性糾紛上，制定相關(guān)的法律制度是一項(xiàng)必不可少的重要措施。只有通過(guò)建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度，統(tǒng)一政府在管理中的職、權(quán)、責(zé)，確立依法管理的法治原則，才能保證政府有效地應(yīng)對(duì)群體性糾紛，提升公信力。

3.2服務(wù)政府是提升政府公信力的關(guān)鍵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓在于充分利用行為人的自利本性，通過(guò)合規(guī)范的自利行為謀求整個(gè)社會(huì)的發(fā)展與繁榮。在此，行為人的主體資格與自主權(quán)利十分必要和重要，政府管理的規(guī)則體系必須無(wú)損其存在，否則便是一種反市場(chǎng)的規(guī)則體系。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)近乎本能地要求政府行政以社會(huì)、企業(yè)、公民為本位，順應(yīng)他們的意志愿望實(shí)施職能活動(dòng)，為其愿望的滿足提供必要條件。可見(jiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府行政就其本質(zhì)而言，不只是管制，更應(yīng)該是服務(wù)。即通過(guò)開(kāi)展一系列卓有成效的行政職能活動(dòng)為社會(huì)、企業(yè)和公民提供優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)。當(dāng)前中國(guó)面臨的一個(gè)重要社會(huì)問(wèn)題，是私人產(chǎn)品過(guò)剩而公共產(chǎn)品短缺，即公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)、文化與傳媒、社會(huì)管理、人居環(huán)境等無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，難以滿足公眾的需求。這些常常成為群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索，如醫(yī)患糾紛群體性事件、企業(yè)改制群體性事件、環(huán)境污染群體性事件等。政府行政以提供公共服務(wù)為主旨，政府所提供的公共服務(wù)只有滿足了社會(huì)、企業(yè)和公眾的需要，其價(jià)值才得以實(shí)現(xiàn)。因此，政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)必須以服務(wù)對(duì)象的滿意程度為唯一的根本價(jià)值取向。

3.3政務(wù)公開(kāi)是政府公信力的表征。維護(hù)公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)是民主社會(huì)政府義不容辭的基本職責(zé)，政府在履行這一職責(zé)過(guò)程中必須致力于公正公平。為此，政府行政必須公開(kāi)，通過(guò)制度化途徑向社會(huì)提供充分的行政信息，接受政黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、大眾傳媒對(duì)政府行政的全程監(jiān)控。這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的必然要求，也是一個(gè)國(guó)家程序性民主建設(shè)的重要組成部分，是確保政府行政合法合理、公正公平的有效機(jī)制。

在法治政府、服務(wù)政府、政務(wù)公開(kāi)的理念下，政府公信力有效提升的基礎(chǔ)上，可以建立完善的群體性糾紛多元治理機(jī)制。這些機(jī)制主要應(yīng)包括：

3.4合理的利益分配與表達(dá)機(jī)制。不同社會(huì)群體利益分配上的不均衡和貧富懸殊過(guò)大是當(dāng)前群體性突發(fā)事件的突出誘因。為此，政府必須依靠微觀市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)、政策手段，進(jìn)行雙重調(diào)節(jié)，以進(jìn)行國(guó)民收入的合理分配，使得現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制和調(diào)節(jié)機(jī)制既能充分調(diào)動(dòng)每個(gè)勞動(dòng)者生產(chǎn)的積極性以提高經(jīng)濟(jì)效益，又能夠使國(guó)民收入分配相對(duì)公平，保證社會(huì)每個(gè)成員的基本利益，防止社會(huì)財(cái)富積累的兩極分化。適當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)機(jī)制是當(dāng)事人溝通及利益協(xié)調(diào)之前提。適當(dāng)?shù)乇磉_(dá)，還有助于防止沖突的升級(jí)，甚至化解糾紛。因此，應(yīng)多管齊下，拓展各種利益表達(dá)機(jī)制，理順民眾情緒，引導(dǎo)民眾以理性、合法的形式自由、充分地表達(dá)利益訴求，并充分發(fā)揮媒體、政府、非政府組織及學(xué)者作為“喉舌”的作用，特別是要大力促進(jìn)民間組織的建設(shè)，使理性的組織成為特殊群體的利益代言人。最大限度地滿足大多數(shù)人獲取合法正當(dāng)利益的需求，對(duì)弱勢(shì)群體給予特別關(guān)注，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，從根源上抑制各種沖突的產(chǎn)生。[19]

3.5完備的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度是社會(huì)制度系統(tǒng)中的“安全子系統(tǒng)”，它的重要職能是化解社會(huì)運(yùn)作過(guò)程中的故障和突發(fā)性不穩(wěn)定因素。而我國(guó)社會(huì)保障制度的落后正成為危及社會(huì)穩(wěn)定的重要原因，許多群體性不穩(wěn)定事件均與此有關(guān)。縱觀近年來(lái)發(fā)生的一些突發(fā)性群體事件，在很大程度上都是由于一些群眾的實(shí)際生活出現(xiàn)了困難，基本生活條件無(wú)法得到保障而引起的。要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村扶貧工作和城市居民最低基本生活保障制度建設(shè)，進(jìn)一步明確和擴(kuò)大社會(huì)保障資金的籌措渠道，明確并逐步提高社會(huì)保障資金開(kāi)支占財(cái)政支出的比例，使住房、醫(yī)療、教育等最基本的保障能夠以各種形式覆蓋大多數(shù)社會(huì)成員，構(gòu)筑社會(huì)最基本的保障網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義重大。

3.6強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制與問(wèn)責(zé)制。要建立行政權(quán)力運(yùn)行程序化和公開(kāi)透明機(jī)制，推進(jìn)陽(yáng)光行政。公開(kāi)是陽(yáng)光行政的最佳選擇，也是讓人民群眾放心的最好辦法。當(dāng)前的公開(kāi)最可行的就是根據(jù)條件的成熟程度，逐步推行政務(wù)信息公開(kāi)。其次要加強(qiáng)對(duì)涉及人民群眾切身利益的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控。要系統(tǒng)總結(jié)近年來(lái)群體性事件所反映出的合理訴求及公眾對(duì)侵害其利益的所展示的不滿，緊緊圍繞人民群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注程度高、群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，不斷加強(qiáng)對(duì)食品藥品安全、安全生產(chǎn)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共服務(wù)行業(yè)、住房、拆遷、就業(yè)再就業(yè)等問(wèn)題權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控。加速推進(jìn)官員問(wèn)責(zé)機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)群體性事件頻繁發(fā)生，特別是一些群體性事件由非對(duì)抗性的人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)變成對(duì)抗性的矛盾，原因雖然多種多樣，但其中重要的一個(gè)方面就是一些地方、一些部門(mén)在思想意識(shí)上、干部作風(fēng)上、工作方式方法上存在問(wèn)題，通過(guò)落實(shí)\"有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等\"的原則，增強(qiáng)官員的責(zé)任心；通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部失職失誤行為做出硬性的制度約束有利于群體性糾紛的預(yù)防與解決。

3.7科學(xué)的群體性突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制與法律處理機(jī)制。為防止群體性突發(fā)事件的發(fā)生，必須制定和完善相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，建立和不斷修正社會(huì)穩(wěn)定預(yù)警的指標(biāo)體系，并通過(guò)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成多層次全覆蓋的情報(bào)信息系統(tǒng)，匯集和分析輿情信息，反映和解決社會(huì)矛盾的工作方式。群體性突發(fā)事件預(yù)防機(jī)制和法律機(jī)制的主要目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，通過(guò)協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，從源頭上防止和減少群體性事件的發(fā)生，理順各種社會(huì)關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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[2]2011年9月21日烏坎村多名村民因土地、財(cái)務(wù)、選舉問(wèn)題引發(fā)群體事件。廣東決定成立省工作組正面應(yīng)對(duì)，使事件得以和諧解決，為群體性糾紛治理機(jī)制的完善指明了方向。具體參見(jiàn)人民（http：//www.people.com.cn/）相關(guān)報(bào)導(dǎo)。

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[4]值得注意的是“群體性糾紛”與“群體性事件”的關(guān)系。二者基本含義相同，也都是政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)的研究對(duì)象。但在糾紛表現(xiàn)的社會(huì)烈度上略有差別。“群體性糾紛指一方或多方事人人數(shù)眾多的糾紛，其中規(guī)模較大，突發(fā)性強(qiáng)，造成一定社會(huì)影響，干擾社會(huì)正常秩序的一類(lèi)激烈沖突，即為群體性事件。”參見(jiàn)徐昕：《邁向社會(huì)和諧的糾紛解決》，法律出版社2006年版，第6頁(yè)。本文在一般意義上將其通用。

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[19]徐昕：《邁向社會(huì)和諧的糾紛解決》，法律出版社2006年版，第63頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：陳楠（1977- ），女，博士，現(xiàn)為中國(guó)音樂(lè)學(xué)院藝術(shù)管理系講師。

（作者單位：中國(guó)音樂(lè)學(xué)院藝術(shù)管理系）