建立農村最低生活保障制度的思考與建議

【摘要】 全面建立和實施農村最低生活保障制度是救助貧困人口的“民心工程”，是促進城鄉協調發展、建設社會主義新農村的一項重大舉措，是貫徹科學發展觀的重要體現。建立農村最低生活保障制度不僅是必要的，也是盡快健全農村社會保障體系的關鍵。

【關鍵詞】 農村 最低生活保障制度 建立 思考與建議

我國是一個農業大國，農村人口占全國總人口的80%，約為9億，“三農問題”：農業發展、農村工作、農民問題是我黨的工作重心。黨的十六大以來，我黨歷次大會都把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。建設社會主義新農村，是黨中央從貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的全局出發作出的重大戰略部署，是我國現代化進程中的重大歷史任務，是統籌城鄉發展和以工促農、以城帶鄉的具體化，是遏止城鄉差距拉大、擴大農村市場需求的根本出路，是解決“三農”問題、全面建設小康社會的重大戰略舉措。在這個個龐大的系統工程中，最低生活保障制度是救助貧困人口的“民心工程”，全面建立和實施農村最低生活保障制度應該是促進城鄉協調發展、建設社會主義新農村的一項重大舉措，是貫徹科學發展觀的重要體現。對此，筆者就建立農村最低生活保障制度進行思考并提出建議。

1. 建立農村最低生活保障制度的必要性

1.1享受最低生活保障是農民應有的權利

首先是政府有責任切實保障農民的基本生活權益。一方面，從國民的社會保障權利角度看，全體公民都享有社會保障權利，農民自然包括在內。即使在社會保障享受程度上有一些差別，但農民至少應該具有保障自己基本生存的權利。另一方面，雖然國家通過賦予農民土地使用權而給予了農民一定保障，但這種土地保障作用在新形勢下的農村很有限，隨市場經濟發展和農村社會發展，農民的生活風險也在不斷增加，土地保障并不能承擔農民抵御生活風險的全部負擔，尤其是無法抗拒來自于市場經濟的風險。農民有權利也有必要享受最低生活保障。

1.2建立最低生活保障制度是盡快健全農村社會保障體系的關鍵

現階段，建立農村社會保障體系最迫切的是要解決農民“生有所靠，老有所養，病有所醫”的問題，農村最低生活保障、農村養老保險和農村新型合作醫療對于解決上述問題進而建立農村社會保障體系是不可或缺的。養老保險和新型合作醫療都必須以一定社會經濟條件為基礎，農民只有在溫飽問題解決后才有可能參加投保。農村最低生活保障制度是對廣大農民最低生活的保障，也是最及時并最大限度地解決廣大農民的生活困難問題的保障，是健全農村社會保障體系的關鍵。

2. 建立農村最低生活保障制度的建議

2.1準確界定最低生活保障對象

科學合理地界定最低生活保障對象是最低生活保障制度能否發揮作用的保證。最低生活保障對象，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平線的人群，在具體實施過程中，各地還要全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況。在農村，最低生活保障對象應包括：沒有依靠、沒有勞動能力、沒有生活來源的老年人、未成年人、殘疾人；由于重大疾病或突發性自然災害造成生活一時困難的農民；由于農產品市場競爭激烈、生產經營不善而面臨困境的農民；由于某些鄉鎮企業倒閉，使得在鄉鎮企業工作、生活暫時出現困難的農民；有一定收入來源，但生活水平仍低于或等于國家規定的最低生活水平標準的農民等。

2.2科學制訂最低生活保障標準

最低生活保障制度能否發揮其應有的功能，關鍵在于能否科學地制定最低生活保障標準。對于地域遼闊、人口眾多的農村來說，由于各地區社會經濟發展極不平衡，生活水平差異較大，所以在制訂農村最低生活保障標準時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困人口的基本生活又要克服其依賴思想的原則，從各地區的實際出發，確定一個科學可行的保障標準。保障標準的確定一般主要考慮以下四方面因素：一是維持農民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政和村集體的承受能力。四是物價上漲指數。由于上述各因素是不斷變化的，故保障標準應隨這些因素的變化每隔一段時間（一般為一年）調整一次。

2.3多渠道籌集最低生活保障資金

資金缺乏是農村最低生活保障制度建設嚴重滯后的關鍵原因，原則上這部分資金應來自于財政，通過各級政府來籌措，因為承擔社會保障職能是政府義不容辭的責任，享受社會保障是每個社會成員的基本權利。但國家財政是有限的，為確保最低生活保障對象都能享受或領取到足額的保障金，可以通過征收統一的社會保障稅以及建立最低生活保障基金的辦法，來解決最低生活保障資金籌集難的問題。征收社會保障稅不會增加農民負擔，因為征收社會保障稅有一定的起征點，收入低于起征點的農民不在征收范圍，而這些農民有很多是享受最低生活保障的。再者，要充分發揮政府財政轉移支付的作用，拓展最低生活保障金的籌集渠道。此外，還可借助社會力量，通過發行彩票、開展捐助等活動，多途徑籌措最低生活保障金。

2.4建立科學規范的運行管理機制

在農村低保工作實施過程中，各地要在完善機制、規范管理方面實現“六化”：①評審程序化。每個低保對象的確定，須經村級初審評議、鄉鎮審核、縣級民政部門審批的“三審”程序，杜絕人情、關系等因素的干擾。②公示規范化。低保對象的確定要實行公示制度，制定統一公示格式文本，規范公示內容和時間，公布舉報電話，確保公示效果。③發放社會化。通過鄉鎮金融網點代發低保金，防止人為操縱，堵塞監管漏洞，最大限度地減少拖扣和冒領低保金的隱患。④監督多元化。通過行政監督、審計監督、紀檢監察、群眾民主監督、社會輿論監督等渠道多管齊下，防止濫用職權、暗箱操作、截留挪用、弄虛作假等各類違法違紀違規行為。⑤管理動態化。實行定期核查制度，每年對低保對象進行審核，使保障對象有進有出，補助金額有升有降。⑥建檔標準化。各地要實行縣、鄉（鎮）、村三級檔案管理模式，實行“一鎮一柜、一村一盒、一戶一袋”，按統一標準整理檔案資料，裝訂成冊，便于查閱。

2.5完善低保配套措施

首先，加強最低生活保障制度的法制建設，實現最低生活保障法制化、規范化管理。其次，制定與最低生活保障制度配套的優惠政策。再次，推進農村勞動就業制度改革，構建農村勞動力轉移支持和保障體系。使其合法權益得到保護。

2.6提高低保對象自我脫貧能力

首先，幫助低保對象分析致貧的原因，找出癥結，尋求新的經濟增長點。其次，注重引導低保人員參與技能培訓，提高人均純收入。再次，鼓勵低保對象建立個人發展賬戶，加到扶持力度。

參考文獻：

[1]周 清，建立最低生活保障制度的思考[J]；四川大學學報（社會科學版）；1980年02期.

[2]朱大明，保障農民應有的權利[J]；中國社會科學；2009年04期.

（作者單位：對外經濟貿易大學保險學院）