淺談非盈利機構(gòu)的財務(wù)監(jiān)督

【摘要】 社會的全面發(fā)展離不開非營利組織，非營利組織的可持續(xù)發(fā)展離不開有效的財務(wù)監(jiān)督。近年來，非營利組織在蓬勃發(fā)展的背后，存在嚴(yán)重的管理和財務(wù)問題，組織的非營利性質(zhì)不斷被異化，這些問題都嚴(yán)重制約著非營利組織的規(guī)范化運營，如何加強對非營利組織財務(wù)的監(jiān)督是個值得探究的課題。

【關(guān)鍵詞】 非營利組織 財務(wù)監(jiān)督 機制 措施

按照社會結(jié)構(gòu)理論，非營利組織（也稱NPO或NGO）是存在于政府組織與營利組織之外的第三部門，它的產(chǎn)生有效彌補了政府失靈與市場失靈，對社會的和諧發(fā)展有著舉足輕重的作用。近年來，非營利組織在國內(nèi)外都得到了迅猛發(fā)展，但是也隨之涌現(xiàn)出一系列問題，盡管組織的“數(shù)量”在不斷增加，但是“質(zhì)量”并沒有同步提高，反而出現(xiàn)各種違背組織公益目的的財務(wù)行為。近年來，我國非營利組織發(fā)展中出現(xiàn)了許多問題，比如籌資及運營目標(biāo)異化、捐款物資濫用、私分組織盈利等。國家自然科學(xué)基金會會計卞中貪污挪用公款案、全國牙防組事件等就是這些非營利問題的冰山一角。事實上，非營利組織財務(wù)資源的公益產(chǎn)權(quán)性質(zhì)導(dǎo)致了事實上的“所有者缺位”或“監(jiān)督主體缺位”，組織的財務(wù)信息呈現(xiàn)外部性和不對稱性，另外組織財務(wù)責(zé)任也存在先天的缺失，這些特征都可能導(dǎo)致非營利組織的財務(wù)腐敗行為的發(fā)生。這些財務(wù)腐敗問題嚴(yán)重影響了非營利組織的誠信度，打擊了各個利益主體活動的積極性，阻礙了組織的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要對非營利組織實施嚴(yán)格的財務(wù)監(jiān)督，以確保在資金使用、財產(chǎn)管理等方面，符合公益宗旨，符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合稅收減免的初衷。可以說，廉潔、高效的非營利組織離不開對其財務(wù)的有效監(jiān)督。

1.非營利組織的界定

非營利組織是社會結(jié)構(gòu)和制度變遷的產(chǎn)物，它的表現(xiàn)形態(tài)、角色功能是制度和文化環(huán)境互動的結(jié)果，其未來的發(fā)展更是面臨著多樣的經(jīng)濟、制度、文化、國際等各方面的因素。

在我國，學(xué)術(shù)界對于非營利組織的界定主要有以下三種觀點：第一，非營利組，織包括事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和社會團體。第二，非營利組織除了包括事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和社會團體外，還包括政府組織。第三，非營利組織僅指財政部會計準(zhǔn)則委員會所界定的民間非營利組織，包括依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。

結(jié)合國際和我國實際，筆者認(rèn)為符合以下幾個特征的即可界定為非營利組織：

（1）非營利性：即組織成立和發(fā)展的本質(zhì)不能以營利為動機，應(yīng)該主動承擔(dān)完成社會使命的任務(wù)，這是區(qū)分營利組織與非營利組織最基本的性質(zhì)。

（2）組織性：即機構(gòu)都經(jīng)合法注冊，具有成文的章程、制度和固定的組織形式、人員。

（3）有合法減免稅地位：登記在案的組織按照有關(guān)規(guī)定享有稅收減免的優(yōu)惠政策。

（4）非利潤分配性：組織的獲取的利潤不能用于分配，只能用于組織的發(fā)展。

（5）社會公益性：這里的公益是廣義的公益，主要是指組織從事的活動是志愿的、普遍地為社會公眾提供服務(wù)。

2. 我國非營利組織財務(wù)監(jiān)督存在的問題

2.1國家對非營利組織財務(wù)的監(jiān)督效率低下

作為非營利組織的監(jiān)督主體之一，國家的作用是不可替代的。國家獨有的強制力是有效監(jiān)督的基本保障。國家對非營利組織財務(wù)的監(jiān)督效率低下主要原因是監(jiān)督法規(guī)不完善和政府組織機構(gòu)職責(zé)分工不明確。財政、稅務(wù)、審計等部門對非營利組織實行多部門監(jiān)督格局，但是在實踐中，各部門的法律權(quán)限和職責(zé)分工不明確，直接導(dǎo)致財務(wù)監(jiān)督的龐雜無序、多頭并進和政出各門，同時重復(fù)檢查的問題也層出不窮，雖然監(jiān)督成本增大但是監(jiān)督效率卻不甚理想。如果不改變目前的這種格局，即使再加強監(jiān)督力度，也是事倍功半。

2.2社會對非營利組織財務(wù)的監(jiān)督動力不足

非營利組織的特殊的財務(wù)特征，即財務(wù)資源的公益產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、財務(wù)信息所具有的外部性和不對稱性，都導(dǎo)致了社會監(jiān)督主體無從對非營利組織進行監(jiān)督。一方面，非營利組織的財務(wù)資源是屬于全社會所有的，但是這種情況下，全民所有的產(chǎn)權(quán)其實也是一種不完全的產(chǎn)權(quán)，對非營利組織的監(jiān)督缺乏事實上的監(jiān)督主體，許多利益主體都沒有主動監(jiān)督的意識；另一方面，由于我國非營利組織的相關(guān)法規(guī)不完善，尤其是缺乏組織的強制性信息披露制度，這樣非營利組織的運行蒙了一層神秘的面紗，即使有監(jiān)督意識往往也無從入手。

2.3非營利組織內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督效力缺失

非營利組織中同樣有可能存在“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，一方面，內(nèi)部人在掌握組織信息上比外部人有優(yōu)勢；另一方面，在非營利組織中，由于利益驅(qū)動、信息不對稱、激勵不相容、監(jiān)督不嚴(yán)密等現(xiàn)象的存在，代理人有可能為追求個人利益而損害組織利益。特別是那些規(guī)模較大、時間較長、資金較多的組織，因公共責(zé)任缺乏，決策過程不民主、不公開，為組織低效和管理者的瀆職腐敗創(chuàng)造了條件。雖然有些組織在內(nèi)部通過制定相關(guān)的制度或建立專門的監(jiān)督部門來規(guī)范組織的財務(wù)活動，但是由于內(nèi)部人控制的現(xiàn)象，監(jiān)督活動容易被阻礙，往往只能流于形式，起不到約束的作用。

3.現(xiàn)行財務(wù)監(jiān)督存在問題的主要原因

3.1產(chǎn)權(quán)特殊性導(dǎo)致事實上的監(jiān)督主體缺位

在非營利組織，出資者將財產(chǎn)交給受托人管理或處置，受托人取得該項財產(chǎn)的處分權(quán)，其利益卻歸于受益人。因此非營利組織存在著所有權(quán)缺位的現(xiàn)象，沒有一個完整所有權(quán)擁有者來擁有企業(yè)財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利；同時，組織的剩余收益不能實行分配，不屬于出資者，只能暫留于組織中，剩余收益權(quán)的享有者是由非營利組織所有可能的受益者構(gòu)成的虛擬主體，導(dǎo)致組織所有權(quán)與受益權(quán)主體不一致，剩余收益權(quán)的主體不明確，剩余控制權(quán)是無從談起。

3.2財務(wù)信息透明度不高

近年來，一些公信力較好的非營利組織確實在一定程度上遵循了制度公開披露財務(wù)信息，如基金會近幾年都在網(wǎng)上向社會公眾公布其財務(wù)報表。但是實際上在實現(xiàn)社會公眾的知情權(quán)和確保非營利組織財務(wù)信息公開方面，我們還存在著易見的缺陷。在實際情況中，非營利組織的財務(wù)披露的質(zhì)量難盡如人意。不少非營利組織對組織資金的投向及其資金使用效率的披露不盡詳實，遮遮掩掩，直到引起新聞媒體的關(guān)注時才勉強披露。

3.3責(zé)任治理機制缺失

由于非營利組織的公益產(chǎn)權(quán)特性，它與政府部門一樣承擔(dān)著公共責(zé)任。非營利組織同其他營利性組織一樣，在金錢和權(quán)利的誘惑下，也可能會有挪用善款、貪污腐化、內(nèi)部交易等財務(wù)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。責(zé)任治理是非營利組織增強競爭能力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然之路，但是在目前的法律不完善的前提下，非營利組織在實施責(zé)任治理方面仍然有一定難度，像非營利組織的違規(guī)責(zé)任是否有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)、如果發(fā)現(xiàn)財務(wù)違規(guī)行為如何懲治、誰將是組織財務(wù)責(zé)任的受體，這些都不明確。所以對非營利組織實施責(zé)任治理的前提是國家法律機制的完善。

4.非營利組織財務(wù)監(jiān)督機制構(gòu)建思路

非營利組織存在“三權(quán)分離”的特性，沒有如企業(yè)那樣基于剩余索取權(quán)的所有權(quán)委托者，非營利組織財務(wù)主體主要以運作層為主的財務(wù)主體結(jié)構(gòu)，所以本文構(gòu)建非營利組織的財務(wù)監(jiān)督機制主要是從運作層出發(fā)，從組織實際存在的外部與內(nèi)部關(guān)系探討監(jiān)督機制的建立。從成本效益的角度考慮，政府監(jiān)督應(yīng)該在政策制定方面強化社會監(jiān)督的作用，為社會監(jiān)督提供更廣泛的平臺。可以從政府監(jiān)督的組織機制和運行機制加以改善。非營利組織社會財務(wù)監(jiān)督機制的完善可以從三方面著手：一是社會監(jiān)督保障機制；二是社會監(jiān)督實施機制；三是社會監(jiān)督信息反饋機制。

5.改善組織治理并強化內(nèi)部監(jiān)督職能幾點建議

5.1建立獨立理事制度

建議在組織內(nèi)部建立獨立理事制度，獨立理事它的人員構(gòu)成可以從政府、主要捐贈人、債權(quán)人等出資者中選取，當(dāng)然也不僅僅限于出資者，由于組織的公益產(chǎn)權(quán)特性，社會上的專家、公眾也可以構(gòu)成獨立理事的成員。但是要保證它的獨立性，不受任何利益局限公平對待全部的理事、監(jiān)事會人員，而且對獨立理事在職業(yè)道德、專業(yè)知識、社會閱歷等方面應(yīng)該要有較高的要求。它的職責(zé)主要是查核理事會提交的財務(wù)會計報告以及查核監(jiān)事會報告，對重要決策享有決議權(quán)，評價理事會、監(jiān)事會及其他高管的業(yè)績。當(dāng)然，獨立理事職能的發(fā)揮還需要完善組織的規(guī)范制度及加大與其他理事的協(xié)調(diào)。

5.2建立理事會財務(wù)監(jiān)督框架

非營利組織必須有一個強有力的理事會進行監(jiān)督，理事會在行使財務(wù)監(jiān)督職能時必須有明確的制度性框架。第一，組織的目標(biāo)與其財力資源一致。第一，組織的行為符合代際公平的標(biāo)準(zhǔn)。第三，可供使用的資金與實際使用的資金匹配。第四，組織的發(fā)展具有可持續(xù)性。

5.3強化監(jiān)事會監(jiān)督

強化監(jiān)事會監(jiān)督作用，首先就要充分地保證其獨立性。監(jiān)事會在非營利組織中的地位和理事會應(yīng)該是獨立的，監(jiān)事會成員的任免由業(yè)務(wù)主管部門、主要捐贈人等分別選定，人員構(gòu)成主要以外部監(jiān)事為主。其次，需要加強監(jiān)事會人員的素質(zhì)，尤其是其道德品質(zhì)和財務(wù)會計專業(yè)知識的培養(yǎng)。最后，為了保障相關(guān)利益者的利益，無論組織是否存在問題，監(jiān)事會都應(yīng)該將監(jiān)督的具體信息進行披露，包括組織機構(gòu)、工作開展情況、財產(chǎn)的管理和使用情況。

結(jié)語

近年來，我國非營利組織在服務(wù)、慈善、環(huán)境、扶貧、經(jīng)濟與社會發(fā)展等各個領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，人們對它的關(guān)注也越來越多。非營利組織作為公益產(chǎn)權(quán)的代理者，作為獨立自治的行為主體，需要合理規(guī)劃組織的運行和履行社會責(zé)任。在非營利組織先天的“所有者缺位”和利益驅(qū)動、信息不對稱等情況下，要最大限度地調(diào)動組織人員的工作積極性，減少財務(wù)腐敗行為的發(fā)生，以促進組織社會使命的完成。

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（作者單位：黑化集團公司）