城市地下管線運行管理的美國經驗

2012年7月21日，一場大暴雨肆虐北京，全市道路、橋梁、水利工程多處受損，經濟損失嚴重。北京的排水系統和城市基礎設施建設的脆弱性顯露無遺。因此，必須大力提升北京以及國內其他城市的防范澇災能力，不斷加強城市地下管道的建設和配套管理，完善城市內澇防御應急體系建設。美國在城市地下管線運行管理方面有值得借鑒之處，特刊此文，以饗讀者。

在美國，據美國全國交通安全理事會統計，僅輸送石油及天然氣的地下管道就達150萬英里（約241.4萬公里[1]，如果加上運輸其他?；返墓艿溃偣渤^230萬英里（約371.4萬公里，2007年統計數據）[2]，再加上供水(至少80萬英里[3])、排水（介于60～80萬英里[4]）、電力[5]、通信、有線電視等專業類別管線，全美的地下管線總長至少可達450萬英里（約724.20萬公里）。可以說，對美國廣大城市來說，其生命之源就在民眾的腳下。

一、組織機構建設方面

在地下管道管理組織機構方面，主要有美國交通部下屬的“管道安全辦公室”、安全部下設的交通安全署、聯邦能源監管委員會、地下公共設施共同利益聯盟等。

1．管道安全辦公室

在美國，代表政府實施管道管理的機構是管道安全辦公室。該辦公室原是依據1968年通過的《天然氣管道安全法案》而設立，現是作為美國交通部下屬聯邦行政組織的管道與?；钒踩芾砭值膬仍O機構。

管道與?；钒踩芾砭质腔?004年11月30日由時任美國總統的小布什簽署通過的“研究和特別項目改善法案”而設立的。依據該法案，美國交通部同時成立了兩個機構，即管道與危險材料安全管理局、研究與創新技術管理局，替代了原先的研究與特殊項目管理局，以進一步強化管道與危險材料運輸的管理。在該管道與危險材料安全管理局成立后，管道安全辦公室變成了該局的內設機構。

管道安全辦公室主要負責制定、發布政府在管道安全方面的有關政策法規和指導手冊，甚至以召開公眾論壇等方式宣傳管道安全管理方面的相關規范與要求，通過立法賦予各州辦公室管理本州地域范圍內州際管道的權利；通過開展不定期檢查、安全事故調查以及與管道具體操作人員進行交流等方式，推動有關政策法規的貫徹落實，確保管線管理員的違規行為得以及時糾正，還通過行政手段和民事處罰來敦促管道經營者糾正不符合安全規范的行為，防范今后出現安全問題。2002年到2007年間，針對管道經營者采取的行動有1356次，處罰金額約為1690萬美元。

具體來說，在保障管道安全方面，管道安全辦公室近年來主要采取了以下一些措施：建立國家管道地圖系統，以此作為公用地理信息系統為社會提供了公共查詢途徑；實施管道行業在高風險地區開展“完整性管理”計劃，公布了各類管道完整性管理的最低標準；與管道公司一道共同實施企業安全檢查項目，制定了議定書，確保管理員及時采取合理的安全維護措施；開展管道行業的反恐怖襲擊和應急能力進行考察與評估，并與相關組織共同發布了應對五種不同級別管道威脅的安全措施技術標準，還與管道行業協會聯合發布了安全指導手冊；建立管道安全執行信息網，記錄和分析每月違規和罰款執行情況等。

2．交通安全署

交通安全署原本也隸屬于美國交通部，是隨著小布什總統于2001年11月簽署的“航空和運輸安全法案”生效而設立的。該法案規定了交通安全署在一般形式運輸安全方面應該履行的職責和權力。美國在“9·11”事件后的2002年11月25日，為應對和防范恐怖襲擊，布什總統簽署了由美國國會通過的“國土安全法案”，專門成立了一個新的聯邦機構，即國土安全部，該機構也被授予一定的管道安全監管職能。由此，交通安全署從交通部被調整到國土安全部。

交通安全署主要職責包括：通過制定各類運輸活動的安全標準，以降低安全風險、加強利益相關方的聯系以及監測各方對安全標準及其他規范、規定的執行落實情況，以此推進整個管道行業安全運行管理水平。其具體措施主要包括：制定并分析各類管道的安保方案，時刻關注管道行業的運行動態，尤其是關鍵性系統和基礎設施；明確管道行業的最佳實踐活動及其經驗教訓；促進管道產業和政府利益相關者的有效溝通，保持示范性動態溝通網絡的暢通。

3．聯邦能源監管委員會

負有新建燃氣管道選址審批職能的聯邦能源管理委員會，是1977年成立的一個獨立監管機構，除了聯邦法院之外，即使是總統和國會也沒有權力復審他們的決議，其前身是美國1930年成立的聯邦電力委員會。1978年后，聯邦能源監管委員會依據“公共設施監管政策法案”，擁有了以下主要職責：監管傳輸、存儲天然氣、液化天然氣的各類設施的選址、廢棄的項目審批（核準）。該職能在“2005能源政策法案”中得到明確規定，但不監督管道工程的具體建設，尤其是州際管道的選址工程，必須先從該委員會獲得項目的必要性及便利性論證報告才能實施。該委員會的具體審批內容通常涉及管道路由（途徑地域）中的安全、標準等方面事宜。在批準一項天然氣管道項目之前，聯邦能源管理委員會通常都召開聽證會，一方面聽取項目利益相關方的意見，另一方面也為有關管道對環境及公眾健康影響的研究收集證據。

4．地下公共設施共同利益聯盟

該聯盟是美國為防止和減少各類建設工程中損壞地下管線、引發地下管線安全事故方面成立的非政府組織，成立于2000年。該組織在美國各州均有分設機構，現有個人會員1200多名，單位會員135個和贊助單位25家，系目前北美地區地下設施外力損害事故防范方面最有影響的組織。

基于共同保護地下設施之目的，地下公共設施共同利益聯盟廣泛邀請所有相關單位和個人成為會員，通常涉及建設工程與管道保護中的各類利益相關方，主要包括相關政府監管機構代表、地下管線專業公司、管網施工單位、部分民意代表等。該組織為各類會員提供了一個共享事故預防信息、觀點，并為相關方面提供有效的事故預防方案及推進其他業務工作的溝通交流平臺，各利益相關方可以在平臺上與行業會員、政府部門實現有效溝通，共同研究損害預防的有效方法（最佳實踐方案），從而實現有效保障地下管線的安全平穩以及城市環境的有效保護。

地下公共設施共同利益聯盟的業務活動由理事會負責，每個理事代表著一個會員單位。除了理事會，該聯盟還包括6個工作委員會，每個工作委員會設立兩名主席共同負責。根據需要可以在委員會內部成立特別委員會或工作組，處理某些具體問題。特別委員會可邀請有突出貢獻的專家加入，他們根據各工作委員會的協議或決定開展工作。這些工作委員會分別是最佳行動委員會（負責監督各會員對“最佳實踐方案”的實施）；研發委員會（負責有關事故預防方案的研究，收集和發布關于事故預防方面的信息）；培訓委員會（促進溝通、提高合作預防意識、開展培訓）；數據報告與評估委員會（通過調查等手段收集數據，撰寫報告與評估報告）；會員、市場與交流委員會（負責發展地下公共設施共同利益聯盟的贊助單位和會員）；一號通系統輔助教育委員會（通過國際呼叫中心的教育、指導和幫助，促進設備事故預防與基礎設施保護）。

各工作委員會會議是開放性的，但兩主席有權規定某些會議僅限委員會成員出席，不過決議必須是全體委員會成員一致同意，即共識決策。共識決策只在預先安排的委員會會議上做出，以保證委員們能夠就一項事務進行充分討論。如果未能達成一致意見，則由首席委員裁決，理事會擁有所有工作委員會建議的最終決定權。委員會任何成員可以在任何時間請求召開臨時會議，不過會議長度應限定在一個合理的時間范圍內。

當前，該聯盟通過一個呼叫中心（811）、一個門戶網站（www.call811.com）和一整套各方都要遵守的協同機制和流程來提供相關服務。其中，811號碼成為全美施工挖掘前必須撥打的通用信息電話，其源于該聯盟在2007年發起的一項防范施工挖掘破壞管線事故的運動。

二、制度建設方面

美國在管道安全管理有著完備的制度體系，尤其是在聯邦法律體系及有關標準規范建設方面，有許多值得借鑒的地方。

1968年通過的《天然氣管道安全法案》是美國與管道安全有關的第一部立法。隨著管道系統的不斷發展以及公眾對管道系統安全的日益關注，該法已被重新授權和修改了十幾次。2002年12月簽署公布的“管道安全改進法案”以及2006年12月簽署公布的“管道檢驗、保護、強制執行和安全法案”是兩個較為重要的修正完善型法案。

“管道安全改進法案”是在1999年發生于美國柏林翰姆鎮一條輸送汽油的管道破裂并燃燒事故的背景下被制定、頒布的，該法賦予了美國運輸部對有潛在安全問題管道進行安全檢查的權力，同時規定該部可以加大對違反安全規章行為進行處罰的力度。同時，該法案試圖通過建立跨部門委員會來理順、協調管道緊急搶修過程有關各方（如交通部、國土安全部、環?？偸稹⑼恋毓芾砭?、聯邦能源管理委員會等）之間的相互關系，以確保管道在搶修和檢查過程中采取一致行動。

“管道檢驗、保護、強制執行和安全法案”首次授權美國交通部處理防止挖掘施工損壞管道的問題，將防止第三方挖掘損壞管道程序提升到聯邦一級水平。這項法案也是美國氣體聯合會等行業協會多年來所期盼的[7]。該法案授權美國交通部為各州的管道安全程序提供資金，作為各州加強管道管理的激勵措施。該項法律申明，當管道在挖掘中被碰傷時，挖掘者必須向管道公司報告。如果發生燃料泄漏事故，挖掘者還必須撥打911。此外，這項立法還授權為國家811一號通系統提供財政資金支持，并要求更多的州開通該號碼的呼叫服務。

2011年2月3日，美國西弗吉尼亞州民主黨杰伊·洛克菲勒等幾位參議員向參議院商業委員會提交了“2011年管道運輸安全改進法”議案，并得到批準。之后，參議院商務、科學與運輸委員會于5月5日向參議院提交了報告，到7月7日，該議案已經列入參議院立法日程。根據提案，“2011年管道運輸安全改進法”將授權管道與?；钒踩芾砭钟?011-2014財年負責聯邦管道安全計劃的執行，以期為美國管道運輸網的安全監管提供保障。新法包括29個部分，涉及民事處罰、管道損壞預防、海底收集管道、完整性管理、公眾教育和安全意識、泄漏檢測、事故通告、管道基礎數據搜集、國際合作與咨詢、行政執法程序等諸多方面。

美國管道安全制度體系建設的另一個特點，就是基于技術領先的標準規范作為政府管理的強大支撐和執法依據。在美國聯邦層面的法律體系中，通常會引用一些技術標準，從而使相關標準規范成為強制性的法律法規。美國機械工程師協會、美國石油學會、美國腐蝕工程師學會、地下公共設施共同利益聯盟等，是通常能夠頒布或推薦相關技術標準規范的、具有重要影響力的相關組織機構。

此外，作為管道政府監管的主要機構，美國交通部及其下屬的管道與危化品安全管理局實施了各種政策，推動相關法律的制定、修訂，以加強管道的安全管理。

2007年2月，管道與?；钒踩芾砭诸C布了“管線安全技術標準新修訂案”，并于5月起正式實施。此新修訂案旨在將最新的安全技術標準納入現有法規體系，推動燃氣管線運營商采用新技術、新設備和新方法，提高管線安全性。

2011年初，為指導地方政府、開發商和社區規劃人員更好地保護所屬區域附近的油氣管道，美國交通部公布了新的管道安全指導方針。該指導方針由管道與信息告知規劃聯盟制定，是針對管道附近區域開發提出系列建議的首次實踐。

2011年12月，管道與危化品安全管理局宣布實施新的規則，以改善管道控制室管理。新的規則包括制定相關規章、改善員工培訓、減輕員工疲勞程度等內容，并明確界定了控制室工作人員的職責。相關要求包括制定輪班時間、確定工作時間極限以及為控制室操作員制定培訓計劃。新規則將提高管道控制室的安全程度，且有助于確保員工能夠得到應有的培訓，在應對管道破裂或泄漏時，避免給居民和環境帶來危害。

三、事故應急處理方面

在美國，一旦發生地下管線事故，各相關政府職能部門、責任公司均能敏捷應對，采取各種應急措施減少事故造成的不良影響。美國司法部和交通部還能夠憑借法律授權，針對管道安全問題動用司法強制手段，并要求在事后對管線進行綜合改良，避免事故重演。由2007年發生于紐約的一起蒸汽管道爆炸應急處置過程可見一斑。

2007年7月18日，紐約市曼哈頓中心區發生蒸汽管道爆炸事故，導致1人死亡、30余人受傷。應急管理辦公室負責協調指揮相關部門處理蒸汽管道爆炸事件。紐約環保署派出兩輛帶有高性能真空吸塵器的卡車幫助清理現場，真空吸塵器使用能夠捕捉極小灰塵微粒的高效過濾裝置，卡車在爆炸發生地附近的幾個街區展開清理工作。消防局部署人員用水龍帶沖洗爆炸發生地附近街區的建筑物外墻。聯邦職業安全與衛生管理部門派出現場工作組，確保參加救援的工作人員做好必要的防范工作，室內居民須關緊門窗，并將空調設置為內循環風。建筑工程師在現場協助應急管理辦公室工作人員開展建筑物受損評估和工程咨詢等工作。交通局將地鐵設施未受到結構性破壞和地鐵隧道里尚未發現爆炸殘片的情況及時報告給應急管理辦公室，并安排經過爆炸發生地的公交車輛改線行駛。應急管理辦公室、紐約警察局、環保署等部門共同研究劃出了設備運送區，以使應急設備能夠順利、快速地抵達搶修地。市民可以進入該區域，但車輛不得駛入。同時，責任公司聯合愛迪生電力公司也迅速發表了一份關于蒸汽管道爆裂事件的聲明。聲明中稱，他們正著手調查事故的起因，同時也在對受損管道和其他設備進行搶修，其完善的應急措施值得借鑒。

參考文獻：

[1]National Transportation Safety Board. Pipeline Purpose and Reliability[EB/OL]. 2012-05-28. http://www.pipelinesafetyinfo.com/.

[2]PHMSA. General Pipeline FAQs[EB/OL]. 2012-05-28. http://phmsa.dot.gov/about/faq.

[3][4] NESC Media Room. Water and Wastewater Infrastructure Facts[EB/OL]. 2012-05-29. http://www.nesc.wvu.edu/media/background.cfm

[5]僅美國電力公司（American Electric Power Company）的輸配線路有22.4萬英里（約合36.05萬公里）.

[6]U.S. DOT Office of the Historian. The United States Department of Transportation: A Brief History[EB/OL]. 2012-05-30. http://ntl.bts.gov/historian/history.htm.

[7]帥健.美國油氣管道的安全管理體系研究[J].油氣儲運， 2008(7): 8.

（責任編輯：趙靜）