江西省庫區和移民安置區經濟發展規劃項目的實施與管理

國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發[2006]17號)下發以來，江西省認真貫徹落實17號文件精神，按照“一次核定，分級負責，包干使用”的原則，依靠移民群眾，合理核定扶持人口，按照“一個盡量，二個可以”的要求，確定了現金直補與項目扶持相結合的方式，得到了廣大移民群眾的擁護。隨著國家經濟的發展，水庫移民后扶結余資金逐年有較大增長。就江西省而言，從2007年度的1.19億元，增加到2010年的4.06億元。四年來，國家共分配江西省后扶結余及應急補助資金10.2億多元。對加快江西省庫區和移民區基礎設施建設和經濟發展，提高移民群眾的生產生活水平發揮了重要作用。

一、主要成效

在實施新的后期扶持政策工作中，特別是在江西省扶貧和移民機構整合后，辦黨組堅持以科學發展觀為指導，充分發揮扶貧和移民工作的互補作用，緊緊圍繞“庫區和移民安置區基礎設施有新改善，移民群眾收入有新增長，移民自我發展能力有新提高”的總體目標，不斷完善扶持政策，創新扶持方式，加強規范管理，實施了一系列惠及水庫移民的民生工程，有力地促進了庫區和移民安置區經濟社會的協調發展，促進了社會穩定。

一是通過實施基礎設施工程，改善了移民群眾的生產生活條件。解決了近60萬移民的“飲水難”，80多萬移民的“行路難”，98％以上的移民戶用上了電，改善灌溉面積67.8萬畝，扶持修建移民區校舍、衛生院所，為1萬多戶移民修建了住房。

二是通過實施移民示范村建設工程，改變了移民村的面貌。緊密與新農村建設相結合，每年集中縣(市、區)50％以上的結余資金，每個村扶持原不少于20萬元，去年不少于30萬元，已重點扶持建設576個移民示范村，其中亮點示范村200個。去年6月，召開了全省移民示范村建設經驗交流現場會，熊盛文副省長到會講話，并編印了《亮點一水庫移民示范村集錦》畫冊，為進一步推進全省移民示范村的建設起到了積極作用。移民示范村的建設，不僅從整體上改變了移民村組的落后面貌，而且成為江西省新農村建設中一道亮麗的風景，得到了國家移民局的充分肯定。

三是通過實施移民增收工程，提高了移民群眾的收入。根據當地基礎設施條件改善情況，在尊重移民村群眾意愿的基礎上，按照“因地制宜，產業牽引，多種形式，多數受益，扶持到戶”的思路，結合鄱陽湖生態經濟區建設和當地發展農業產業化龍頭企業、農產品生產基地、生態旅游業、扶貧開發產業項目，積極探索扶持移民群眾發展生產的路子。每年由縣級安排20％的年度項目資金用于產業方面的扶持，扶持移民產業100多個，使3千多戶移民直接受益。全省移民年人均純收入從2006年的2467元，提高到2011年的4580元。

四是通過實施移民培訓工程，增強了移民的創業和自我發展能力。創新移民就業和創業培訓的理念，因地制宜，采取多種形式，與扶貧開發“雨露計劃”相結合，突出實際效果，培訓移民10余萬人，提高移民自主創業和勞動就業的能力。通過培訓移民不僅在本地創業，而且走向了全國。如資溪縣移民的面包店、武寧縣移民的裝修公司遍布全國各地。

近年來，庫區和移民安置區基礎設施的改善，經濟社會的發展，得益于中央的好政策，得益于各級黨委政策的高度重視，得益于全省水庫移民工作者的辛勤工作和努力奉獻。但也應當看到，由于水庫移民工作具有政策性強，涉及面廣，區域特定，對象特殊的特點，是一項既有行政管理職能，又有相關行業要求，面向農村的社會性工作，涵蓋了農村經濟社會發展的方方面面，關系到農村的經濟發展和社會穩定。因此，做好水庫移民工作責任重大，意義深遠。

二、實施管理的主要內容

庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃項目的實施與管理，江西省既牢牢把握國家的政策，按照國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發[2006]17號)要求和財政部關于印發《大中型水庫移民后期扶持結余資金使用管理暫行辦法》(財企[2008]37號)的規定，執行好、落實好政策。又創造性地開展工作，突出解決庫區和移民安置區基礎設施建設與經濟發展的重點和難點問題，使有限的資金發揮了積極的作用。

(一)突出實施重點

實施經濟發展規劃項目，要在編制好規劃的基礎上，結合鄱陽湖生態經濟區建設、羅霄山特困片區扶貧攻堅、中央蘇區振興發展，突出水庫移民示范村建設，積極探索產業扶持，加強基礎設施建設，強化移民技能培訓四個方面：

一是水庫移民示范村建設。這是加快改變移民村(組)落后面貌，使移民群眾直接受益的有效途經。主要是通過整村推進方式，按照“村容村貌整潔，戶戶硬路相通，家家改水改廁，垃圾集中處理，民主管理規范，文化生活豐富，特色產業形成”的標準，把列入了當地新農村建設點、扶貧重點村整村推進、庫區扶貧移民搬遷新村建設和移民所占比例高、群眾積極性高的移民村(組)，優先安排移民示范村建設項目。

二是產業扶持。要根據當地基礎設施條件改善情況，在尊重移民群眾意愿的基礎上，按照“因地制宜，產業牽引，多種形式，多數受益，扶持到戶”的要求，結合當地發展農業產業化龍頭企業、農產品生產基地、生態旅游業、扶貧開發產業項目，引導和扶持移民群眾發展生產。

三是基礎設施建設。要相對集中資金，解決突出問題。對后期扶持規劃項目沒有覆蓋到或沒有列入相關部門專項建設規劃的道路、改水改廁、水利灌溉、農田整理、垃圾處理、沼氣、生態保護、文化、衛生、教育等建設項目，進行重點扶持。對列入了相關部門專項建設規劃的項目，對項目建設給予配套補助。

四是移民技能培訓，要創新移民就業和創業培訓的理念，因地制宜，因人施教，采取多種形式，與扶貧“雨露計劃”相結合，突出實際效果，進一步提高移民自主創業和勞動就業的能力。

規劃項目的實施要因地制宜，科學合理，堅持公開、公平、公正的原則，充分尊重民意，切實保障移民群眾在規劃編制和實施中的知情權、參與權和監督權。經批準的規劃是實施項目的基本依據，應嚴格執行，不得隨意調整或修改。確需調整或修改的，經縣級人民政府審核后，報市辦審批，并報省辦備案。

(二)明確實施范圍

經濟發展規劃項目實施的范圍是：一是政府組織安置的(含三峽移民)農村移民所在的村(組)；二是為安置大中型水庫移民調出土地的村(組)；三是水庫建設中涉及的“淹地不淹房”人口所在的村(組)；四是現仍居住在農村的非農業戶口移民所在的村(組)；五是水庫蓄水引起庫周浸沒、塌岸、滑坡、內澇，以及生產生活條件受影響的庫邊地段、孤島等影響的人口所在村(組)和水庫大壩、溢洪道占壓及施工占地涉及的村(組)。以上五種對象，在具體操作中，已經體現在省移民信息管理系統確定的村(組)中，在申報項目時由系統自動把關。

(三)規范申報程序

經濟發展規劃項目的申報程序，前幾年基本上是按照后期扶持規劃項目的程序申報確定的。隨著結余資金量的逐年增加和項目實施管理的新要求，因此，很有必要對經濟發展規劃項目的申報程序進行規范。縣辦在具體操作中，要按照所編制的經濟發展規劃，安排好年度計劃項目。年度計劃項目應落實到移民村或村小組。年度計劃項目的確定，按以下程序辦理。

——示范村建設項目。經村(組)大多數移民群眾同意后，由村委會向鄉鎮政府提出申請，鄉鎮政府報縣辦認可后，會同村委會按移民示范村建設標準，編制整村推進示范村項目建設規劃，報縣辦。縣辦根據本縣移民示范村建設規劃，結合新農村建設等情況，對申請的村(組)進行考察、對規劃進行評估、修訂，聽取移民意見后，由縣辦審定。

——產業扶持項目。根據扶持移民發展產業的類型，進行分類確定：

1、龍頭企業(含移民生產示范戶，下同)帶動的生產項目。南龍頭企業與村委會或村小組提出合作意向，經移民代表大會討論，大多數移民簽字認可后，村委會或村小組、移民戶與龍頭企業簽訂土地承租、勞務、生產經營、移民戶年收益等方面的協議，并在本村(組)公示后，由村委會向鄉鎮政府申請，鄉鎮政府審核后報縣辦。縣辦實地考察、評估、審定后，由縣辦發給龍頭企業帶動移民戶生產扶持項目認定書。

2、移民村(組)從事的生產項目。經移民代表大會討論，大多數移民簽字認可，村委會或村民理事會按照《中華人民共和國農村專業合作社法》，成立相關產業專業經濟合作組織后，由村委會向鄉鎮政府申請，鄉鎮政府審核后報縣辦，縣辦實地考察、審定后，發給移民村(組)生產扶持項目認定書，給予項目資金扶持。

3、移民個人從事的生產經營項目，由移民本人提出申請，村委會審核，并在本村(組)公示后，經鄉鎮政府審核報縣辦，縣移民機構實地考察、審定后，發給移民戶生產扶持項目認定書。

以上認定書應明確扶持項目、扶持方式、項目管理、受益對象、扶持年限、收益分配等內容。認定書1年一簽。認定書期滿后，應重新按以上程序辦理認定手續。

——基礎設施建設(含恢復重建)項目。移民村(組)內或跨村(組)項目。在征求移民意見的基礎上，由移民所在村委會或相關村委會聯合，向鄉鎮政府提出申請，經鄉鎮政府核準后報縣辦。縣辦根據本縣移民村(組)或跨村(組)基礎設施建設規劃情況，對申請的村(組)項目聽取移民意見，進行實地察看、評估、拍照后，由縣辦審定。

——技能培訓項目。由縣辦下達年度培訓計劃到鄉鎮，由村委會組織調查摸底。移民根據其就業、創業的愿望，向村委會提出申請，報鄉鎮政府匯總后上報縣辦。縣辦按照計劃安排組織開展培訓。

以上申報程序概括起來就是：移民知情，村組申請，規劃范圍，現場勘察，鄉鎮審核，縣辦審定。

(四)抓好項目實施

項目實施基本上與后期扶持項目的要求基本一致。其要點是：

一是項目實施根據投資規模的大小，按照有關規定實行項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和按移民意愿實行移民自建。

二是項目法人指項目申報和項目實施管理的責任主體，項目由村(組)申報的，項目法人為村委會(或村小組)，并由項目所在村(組)移民群眾推薦3—5名代表組成項目實施管理小組；跨村(組)的項目鄉(鎮)政府為項目法人，并由相關村(組)移民群眾推薦3—5名代表組成項目實施管理小組；對有困難組織實施的項目，經所在村多數移民同意，由村民委員會委托具有相應資質的行業部門擔任，并報縣辦備案后方可實施。項目法人應認真組織完成項目實施各環節的工作，并對實施的全過程負主要責任。

三是按規定需要招標的項目，由項目法人按有關程序提交鄉(鎮)公共資源交易站或縣級招投標機構，進行公開招投標。

四是鼓勵項目由移民自建，自建項目由村委會或項目法人向鄉鎮和縣辦提出申請，經鄉鎮和縣辦會同縣、鄉紀檢(監察)審定后，由項目法人、項目實施管理小組與移民簽定施工協議，成立由村干部和移民群眾代表組成的理事會，負責項目實施的各項具體事務，實行自主管理、自主建設、自我服務、自我監督，并按當地勞動力價格支付勞務報酬。鄉鎮和縣辦要共同加強對自建項目監督管理。

五是招標項目必須由資質的人員負責監理。移民自建項目由移民代表負責監理。

六是及時搞好項目驗收，建立完整項目檔案。

項目實施過程概括起來就是：明確項目法人，確定實施方式，成立管理小組，加強項目監理，定期巡視檢查，及時驗收建檔。

(五)加強監督管理

對規劃項目的監督管理，是今后我們工作的一個重點，也是保證資金發揮作用，項目產生效益的重要保證。作為縣辦來講，既是項目實施的組織者，更是項目實施的監管者。因此，縣辦要把加強對項目實施的監督管理作為一項重點工作來抓。一是要認真做好項目實施過程的指導、監督、檢查工作，及時協助鄉(鎮)及項目法人解決項目實施過程中存在的問題，監督檢查項目法人按照有關要求實施項目，確保項目建設的進度和質量。二是以村(組)為單位成立移民項目管理小組負責項目實施及資金管理等T作。三是移民項目確定充分尊重移民意愿，計劃項目必須要經移民代表大會確定。四是項目計劃、資金使用透明公開。將項目計劃直接批復到鄉、村、組三級，專項資金實行民主理財，移民參與項目工程竣工驗收及財務結算，資金使用張榜公布，以接受廣大移民群眾的監督。

在此基礎上，市辦和省辦也要通過年度考核、稽察、專項審計等方式做好項目實施的監督管理工作。

三、當前存在的主要問題

1、示范村建設發展不平衡。由于各地建設條件、經濟實力、移民參與程度不同，建設效果反差很大。搞得好的村組，真正改變了面貌，起到了示范作用，成為新農村建設亮點村。然而有的示范村建設點，建設資金投入不足，除修建進村入戶公路及自來水外，其他環境條件基本沒有變化。有的地方移民群眾主動參與的積極性不高，產業發展和日常管理滯后，很難起到示范建設作用。

2、產業扶持的政策性問題未得到解決，實際操作比較困難。在產業扶持工作中，如何規范生產開發項目的產權、經營管理，建立健全收益分配機制，確保資金安全，確保移民受益，是當前產業扶持需要研究和解決的問題。目前，扶持的對象主是生產開發大戶、龍頭企業等。而一些開發大戶、龍頭企業示范、輻射、帶動移民的作用也還不明顯。生產扶持存在著扶強不扶弱、扶富不扶貧、扶寡不扶眾的現象。同時，在家務農的勞動力少，大批農村勞動力向非農產業轉移，真正在家務農的農業勞動力不到40—50％，由于產業開發的主力軍一農業勞動力不足，千家萬戶共同開發已不現實，這也給產業扶持帶來極大影響。

3、資金的使用方面。有的地方資金使用范圍和使用比例不符合規定要求，存在投入分散，小項目較多的現象。由于縣級移民管理機構機構的內部設置和人員不能完全滿足管理職能的需要，加上項目點多面廣、工作量大、人手緊張，一些項目完工后，不能及時進行驗收，致使資金不能按要求及時撥付，資金滯留比較普遍。

4、項目的確定和可行性研究等前期工作做得不很細，深度不夠，申報審查也不十分嚴格，致使大多數項目上報的可行性研究報告既不規范，又不具備參考價值，加之，在項目確定時，缺乏科學知識和理性分析，顧眼前利益，不顧大局，不顧長遠，申報的項目合理性、準確性不強。

四、今后的工作要求

(一)突出改善民生，加強基礎設施建設。

一是抓好移民示范村建設。示范村建設要合理規劃，因地制宜，突出重點，整體推進。合理規劃，就是要把移民示范村基礎設施建設和經濟社會發展有機統一起來，在工作目標、項目建設、進度安排、落實措施、投入保障、組織領導等方面作出統籌規劃和安排。因地制宜，就是要從本地實際出發，按照一村一策，打造特色的思路謀劃好本地移民示范村建設。突出重點，就是要把移民比較集中，移民積極性比較高的村組作為建設重點，而且相對集中資金投入，保證示范村建設一個、成功一個。整體推進，就是要做到建設項目、村務管理、文化生活、產業發展同步建設。這里需要指出的是，對僅僅修建村內道路，改水改廁等單項建設的村組，一律不能列為示范村建設的范圍。

二是加強基礎設施建設，在項目安排上，要從移民最關心、最能直接受益的項目人手，重點解決難點和熱點問題。要多雪中送炭，少錦上添花，避免用移民資金搞形象工程、政績工程。要集中力量，針對那些生活在偏遠山區、貧困地區和自然災害隱患區的特困移民群體，研究制定切實可行的工作方案，努力在“十二五”期間基本解決這些移民的脫貧解困問題。

(二)突出產業扶持，建立有效管理機制

扶持移民如何發展產業，是當前我們工作中的一個難點，也是我們今后工作的重點。扶持移民發展產業有別于扶貧開發產業。這主要是扶持移民發展產業，既要考慮扶持的區域范圍，又要注重移民如何受益問題，目的就是要增加移民受益面，提高移民受益效果，探索和建立移民生產開發項目的產權、經營管理，收益分配，資金安全，移民受益的有效機制。通過這幾年各地的積極探索和實踐，在扶持移民發展生產方面，積累了不少有益的經驗和做法，也取得了較大的成效。當前，有必要對扶持移民發展產業的形式和扶持方式進行規范。

1、扶持龍頭企業(含移民生產大戶，下同)帶動的生產項目。龍頭企業外聯市場，內聯千家萬戶，是發展現代農業的有效載體。對其扶持要把握與移民發展生產的關聯度和帶動作用，給予貸款貼息或項目資金扶持。扶持資金只能用于龍頭企業承租移民土地的基礎設施(生產基地道路、灌溉、土地整理等)項目建設，實行項目管理，不得直接撥付資金給龍頭企業。扶持資金的額度，要與移民的年收益掛鉤。也可將扶持龍頭企業的資金轉為移民入股的股金，讓移民變股民，參與企業年終分紅等。

2、扶持移民村(組)專業合作社從事的生產項目。扶持資金用于生產基地的基礎設施建設(生產基地道路、灌溉、土地整理等)或購買種苗等生產資料，并實行項目管理。

3、扶持移民個人從事的生產經營項目。只限于貸款貼息扶持，不宜直接提供扶持資金。這種方式對其他移民來說比較公平，大家也能夠接受，也有利于移民的穩定。

(三)突出提高素質，增強增加收入能力。

要創新移民群眾的培訓方式，一是改聘請技術員單一授課為聯合相關專業部門辦班開展聯合培訓，通過對水稻、蔬菜、果樹、生豬、水產等種養殖技術的綜合培訓，提高培訓的整體效果；二是改過去縣城集中培訓為下鄉培訓、上戶指導相結合，深入田間地頭，幫助貧困和移民群眾解決生產技術難題，增強培訓的實際效果。三是改以農業培訓為與工業園區就業、服務業等行業培訓相結合，拓寬移民勞動就業的門路和渠道。

(四)突出管理監督，提高項目申報效率。

年度計劃項目申報，將采取水庫移民管理信息系統預申報方式進行。縣辦按照省辦在水庫移民管理信息系統下達的年度預申報項目資金額度，通過水庫移民管理信息系統，在每年9月底前預申報下年度的項目計劃。預申報的項目計劃，經市辦審核、省辦確認后，再由省辦會同省財政廳下達項目資金。當下達的項目資金大于預申報項目資金額度時，可按下達項目資金與預申報項目資金的差額增報計劃項目。當下達資金小于預申報項目資金額度時，應按下達項目資金調減計劃項目。

(五)突出移民穩定，促進社會和諧穩定。

庫區社會穩定既是移民扶持工作的保障，又是移民扶持成效的體現。在工作中，堅持一手抓移民扶持政策的落實，一手抓維護穩定工作。通過健全應急機制，暢通信訪渠道，及時化解矛盾。切實維護庫區和移民安置區的社會穩定。一是加強政策宣傳，改進工作作風，變群眾上訪為干部下訪，做好移民群眾的思想工作；二是深入移民區調查研究，抓好移民項目建設，切實幫助解決移民群眾的困難；三是制定移民維穩應急預案，縣、鄉、村設立移民信息員，及時、準確掌握移民群眾的思想動態。對于移民群眾存在的實際問題，區別輕重緩急，通過項目扶持方式予以解決，一時難以解決的，及時進行溝通，從而把矛盾化解在萌芽，把問題解決在基層。

[作者簡介]

鄧豐昌，江西省扶貧和移民辦庫區基金項目處處長。

責任編輯：歐陽小芹