關于民生訴求的幾點新把握

[摘要]當前民生訴求出現了訴求內容增多且重點突出、訴求層次提升、訴求渠道增多、訴求意識增強的新變化。這些新變化，對黨和政府認識掌握經濟變動和社會發展變化規律和特點的能力、科學民主決策的能力和依法行政、公共管理的能力提出了新要求。為此，黨和政府應從多層面關注并滿足民生訴求，完善搜集、處理、反饋民生訴求的相關機構，健全這些機構的運行管理和監督機制，改革信訪制度。提高基層干部政治素養和化解矛盾的能力。

[關鍵詞]民生訴求，新變化，新要求，新思路

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—4175（2012）06—0087—04

[作者簡介]于曉媛（1970-），女，山西離石人，中共山西省委黨校理論研究室副主任、副研究員、管理學碩士。趙晉泰（1979-），男，河北遵化人，中共山西省委黨校政治與公共管理教研部講師、管理學碩士。

“國以民為本，民以生為先”。民生問題是關乎老百姓最基本的生存和發展問題，決定人心向背、事業興衰、國家興亡。近年來，民生訴求問題日益引起社會各界的廣泛關注，也成為學界的研究重點。本文擬從當前民生訴求的新變化、對黨和政府提出的新要求，以及黨和政府應當拓展的新思路三方面進行簡要分析。

一、當前民生訴求的新變化

（一）訴求內容持續增多且重點突出。近年來民生訴求涉及領域越來越廣泛，在范圍和數量上均呈現出持續增加的趨勢。具體內容從以前僅對溫飽和收入的訴求迅速擴展至社會生活的各個方面，如物價、房價、教育、就業、養老、醫療衛生、社會保障、基礎設施建設、治安、交通、文化、生態環境保護等各個方面，范圍廣、數量多、增速快。從訴求重點看，據相關調研，對于當前群眾最迫切解決的問題是什么，在可選3項的多項選擇中，72．5％的人選擇“貧富懸殊”，42A％的人選擇“保障就業”，40．1％的人選擇“醫療保障”，31．4％的人選擇“教育公平”，31．4％的人選擇“房價過高”，26．5％的人選擇“通貨膨脹”，21．6％的人選擇“養老保障”，10．8％的人選擇“利益補償”。可以看出，盡管各種訴求很多，但當前群眾最重要的訴求有三項：縮小貧富差距、保障就業和完善醫療保障。

（二）訴求層次明顯提升。隨著經濟社會發展和人民群眾綜合素質的提高，民生訴求的層次也隨之明顯提升。具體表現在以下五個方面：

一是從“增收入”到“求幸福”。總體上看，目前群眾的溫飽問題已得到根本解決，獲取一定收入并維持正常生活的訴求已基本實現，但由于種種原因，群眾幸福感不強，對“幸福”的追求已成為近年來群眾訴求、理論研究和實踐的熱點。根據筆者2012年參與的一項對群眾幸福感的調研結果顯示，在“下列選項中哪項最能提升您的幸福感？”的回答中，選擇“改善生態環境”的占32．8％，選擇“實現社會公平”的占28．2％，選擇“提高健康水平”的占21．8％，選擇“提高經濟收入”的占18．2％。可以看出，選擇“提高經濟收入”的群眾所占比例最低，說明群眾對增加經濟收入的訴求已有所減弱，而更加看重自身幸福感的提高。

二是從“求重視”到“享尊嚴”。隨著群眾公民意識的逐步提高，自主意識逐步增強，他們更加重視自身的人格尊嚴，對自身與黨和政府的關系有了新定位，越來越以平等的眼光看待黨和政府，從以前把自己看作黨和政府的“下級”并希望得到“上級領導”的重視或憐憫，轉向“同級”的平等關系。相關數據也證明了這一點：根據2004年和2011年兩項國家課題調研數據，群眾對自身主人翁地位的看法有明顯變化，2004年認為主人翁地位“加強了”的群眾占34．5％，“沒改變”的占28．5％，“降低了”的占22．1％，“非主人了”的占14．9％，2011年同樣回答此問題，認為主人翁地位“加強了”的群眾變為43．2％，“沒改變”的變為29．6％，“降低了”的變為19．1％，“非主人了”的變為8．1％，7年來認為主人翁地位“加強了”的群眾提高了8．7％，而認為“降低了”和“非主人了”的群眾分別減少了3．0％和6．8％，說明近年來群眾的主人翁意識明顯增強，對自身尊嚴更加看重，訴求更高。

三是更加要求公平正義。社會公平正義缺失是當今社會的一個嚴重問題，分配不公、司法不公等社會不公現象嚴重損害黨和政府形象，影響到群眾的切身利益，因此近年來群眾對實現公平正義的呼聲不斷高漲，已成為群眾對黨和政府的重要訴求。以當前公平正義缺失最嚴重的收入差距問題為例，2004年和2011年的國家課題調研數據顯示，群眾對目前收入差距、貧富差距的看法，2004年表示“不太滿意”的群眾占46．2％，表示“很不滿意”的占37．3％，共83．5％的群眾表示不滿，201 1年時表示“不太滿意”的群眾占50．7％，表示“很不滿意”的占23．5％，共74．2％的群眾表示不滿，可以看出，7年來盡管群眾對收入差距問題的不滿度有所下降，但大部分群眾仍對此不滿，改變這種收入差距過大的現狀，既是大多數群眾的心聲，更是他們對黨和政府的訴求。

四是更加突出公共服務訴求。群眾以往的各種訴求主要集中在滿足物質需要方面，而近年來公共服務訴求越來越突出，體現在社會保障、醫療衛生、教育、文化、食品安全保障、環境保護、治安、權利保障、社會救助等非物質領域。整體上看，近年來群眾對公共服務的需求日益增長，而公共服務總體供給不足、質量不高，造成需求與供給之間存在較大差距和矛盾，群眾對這些服務的迫切要求必然使其產生強烈訴求。

五是非直接利益相關訴求逐漸增加。改革開放以來，群眾絕大部分民生訴求集中于直接利益相關領域，即圍繞自身或自身所屬團體利益進行訴求；而隨著群眾綜合素質和公益意識的提高，與群眾自身利益無直接聯系的各種訴求呈明顯增加之勢，公益訴求的增多就是典型代表，如野生動物保護、生態環境保護、公益訴訟、慈善救助（對象也包括流浪貓狗等動物）等等，近年來國內越來越多公益人士、公益組織、公益行動的出現就充分證明了這一點。

（三）訴求渠道顯著增多。以往群眾民生訴求渠道較少、較窄，主要通過所在單位和信訪部門進行，近年來隨著科技的發展和社會的進步，群眾訴求渠道越來越多，有黨委、政府及其網站、政府服務熱線、博客、政務微博、個人微博、報刊雜志、電視、廣播、普通網站、BBS等等。目前體制內外均有各種訴求渠道，已形成一個多方位、多角度、立體化的群眾民生訴求傳遞體系，雖然各種渠道所起作用或直接或間接，但作用總體發揮良好，對回應群眾訴求、改善民生起到了積極的推動和促進作用。

（四）訴求意識顯著增強。近年來的社會實際表明，群眾的民生訴求意識越來越強，而以往群眾民生訴求意識相對較弱，有些群眾甚至在遭受非法侵害后也保持沉默。具體來看，群眾民生訴求意識增強主要表現在訴求表達的日益積極和廣泛上。據2004年、2011年兩項國家課題的調研數據，群眾“在自身利益受到侵害時”，2004年時表示“訴諸法律”的占29．0％，表示向上反映的占37．4％，表示“忍受”的占24．1％，表示“上訪鬧事”的占9．5％，2011年時表示“訴諸法律”的占48．5％，表示向上反映的占30．3％，表示“忍受”的占18．8％，表示“上訪鬧事”的占2．3％，可以看出，7年來群眾的訴求意識顯著提高，愿意“忍受”的群眾明顯減少。同時，有群眾已從事后的被動訴求變為事前的主動訴求，訴求意識更加濃郁積極，如2007年廈門PX項目事件、今年7月28日江蘇啟東發生的群眾抵制日本王子公司排污工程事件，都反映出近年來群眾越來越積極的訴求意識。

二、對黨和政府提出的新要求

以上民生訴求的新變化，對黨和政府的執政能力和水平提出了新要求，帶來許多新挑戰。

（一）認識、掌握經濟社會發展變化規律和特點的能力需要提升。由上可知，當前群眾民生訴求的內容、層次和渠道等都發生了新變化，基于此，黨和政府認識、掌握經濟變動和社會發展變化規律和特點的能力也需要隨之不斷提升。試想，如果對于諸如社會主義市場經濟的內在規律和特點，社會發展變化規律和特點，經濟建設與社會建設的關聯互動關系等問題，知之不深、知之不透，僅滿足于一知半解，對經濟和社會發展中出現的新情況、新變化、新問題不了解，甚至不知曉，其必然無法在政策上作出正確的預判和選擇。在對低收入群體的調查中我們發現，對于目前黨和政府解決低收入及貧困問題的各項舉措感到“不滿意”和“失望”的群眾占被調查者的25．5‰對政府針對低收入群體的社會保障措施感到“作用不大”和“沒有作用”的群眾占被調查者的27．3％，對“三農”政策感到“一般”和“不怎么樣”的群眾占被調查者的25．5％。盡管選擇“很滿意”和“比較滿意”的群眾還是占大多數，但是這也從一個側面反映出黨和政府認識、掌握經濟變動和社會發展變化規律和特點的能力還有所欠缺，因此制定得政策還不是很令人滿意。

（二）科學民主決策的能力需要增強。科學決策的意義在于用符合客觀規律的政策思路和手段解決社會問題，民主決策則能夠促進和保障群策群力、集思廣益以及群眾對黨和政府的凝聚力。如果政府決策不科學不民主，保增長和保民生的重點和許多具體問題均難以清晰認識和正確把握，政策很可能與經濟發展的需要特別是民生的需求相背離。這樣一來，不但無法滿足群眾訴求，還會增加社會矛盾與群眾不滿，過去不少勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”，均是決策不科學不民主的產物。我們在對換屆后的鄉鎮書記進行調研中了解到，他們認為當前基層民主制度在民主管理和民主決策方面最需要加強，占被調查者的68．37％，其次是民主監督和民主選舉。正如溫總理在政府工作報告中要求的，政府要做到察民情、聽民意、聚民智，尊重客觀規律，提高決策的預見性、科學性和有效性。為此，黨和政府必須不斷提高對于科學民主決策重要性的認識，增強實踐科學民主決策的能力，只有這樣，才能有效應對和滿足民生訴求。

（三）依法行政、公共管理的能力需要提高。一般來說，政府依法行政的能力和公共管理的績效和質量是成正比的。當前民生訴求的新變化，更把依法行政的重要性和迫切性凸顯了出來。只有嚴格依法行政，才能全面正確履行政府職能，保障政府活動的規范化，有效解決包括民生訴求在內的大量社會問題，紓緩矛盾和沖突，從而維護民生、保障穩定。特別是通過依法行政和規范的公共管理，才能創造良好環境，增強企業投資信心，增強社會消費信心，促進經濟增長。但是在調查中卻發現了另外一種情況：當問到“如何評價當前的干群關系”時，有41．4％的群眾認為“一般”和“對立”，認為“很好”的只有29．1％；當問到“當干部需不需要錢”時，有36．5％的群眾肯定地說“需要”，肯定地說“不需要”的只有18．1％。在另一份問卷調查中，當問到“您認為當前干部隊伍狀況與群眾的要求是否相適應”時，認為“不太適應”和“很不適應”的比例高達72．5％；當問到“您認為基層干部開展群眾工作的狀態如何”時，選擇“一般”和“不好”的比例高達81．4‰可見，各級政府尤其是基層政府依法行政、公共管理的能力不盡如人意。現實中群體性事件的發生，很多時候都是因為一些基層組織、基層干部法制觀念和群眾觀念淡薄、群眾作風漂浮、群眾方法簡單，往往使得一些小的民生訴求得不到妥善解決，直接導致民怨的聚集、醞釀、爆發。調查中有50．O％的人認為當前干部在群眾工作中多采取簡單粗暴的態度。其結果是，在某一特定事件、特定時期被引爆后，最終有關政府及部門必須付出比解決此民生訴求上百、上千倍、甚至更大的代價方能妥處事件。可見，民生訴求產生新變化后，群眾對政府依法行政、公共管理的能力也提出了更高要求。

（四）自我約束和管理的能力需要加強。民生訴求產生的新變化以及群眾工作復雜性和艱巨性的日益突出，要求各級黨組織和政府在把握經濟社會發展規律、科學民主決策、依法行政的同時，不斷加強自我約束和管理的能力。但是在調查中我們發現，當前群眾工作不到位的最大問題恰恰在于一些干部宗旨意識不強，脫離群眾，公信力下降。他們在解釋群眾工作沒做到位的原因時，對客觀存在的困難強調多一些，對主觀存在的問題挖掘少一些。調查中有37．3％的人認為當前做好群眾工作的最大困難是“轉型期矛盾大量涌現”，28．4％的人認為是“干部宗旨意識不強”，27．5％的人認為是“群眾利益訴求多樣復雜”，6．9％的人認為是“工作方法欠科學妥當”；另有60．8％的人認為“干部作風轉變不到位”是影響干部做好群眾工作的主要因素。正是源于干部宗旨意識的弱化，作風轉變不到位，才使得目前黨群干群矛盾比較突出，甚至有些地方或某些領域還很尖銳。從問卷對“您認為當前群體性事件增多的主要原因是什么”的回答中可以看出，39．2％的干部選擇“政府公信力下降”，17．6％的干部選擇“基層群眾工作不到位”，16．7％的干部選擇“干部腐敗問題嚴重”，15．7％的干部選擇“群眾中普遍存在不滿情緒”，9．8％的干部選擇“不注重分析化解事端苗頭”，1．0％的干部選擇“信息社會提供便利條件”。這反映出主要問題還在于黨政干部自身。因此，加強黨和政府自我約束和管理的能力是應對群眾民生訴求新變化的有效方法和客觀要求。

三、黨和政府應當拓展的新思路

黨和政府只有從多層面關注并滿足群眾民生訴求，才能不斷提高執政能力，鞏固執政地位。

（一）完善收集、處理、反饋群眾民生訴求的相關機構，設立民意調查與輿情監測預警中心。盡管目前收集、處理、反饋群眾民生訴求的相關機構也有一些，部分地區也開通了如民生服務監督臺、民生訴求“綠色通道”等機構，但均散見于各個部門，沒有形成合力，往往不能及時匯集、處理、反饋群眾的民生訴求，更無法預警一些重大的、突發性群體事件的發生。因此，有必要盡快設立一套全國統一的民意調查與輿情監測預警系統。該系統在全國范圍內按行政層級設立，其機構分別設置于中央、省、市、縣及其他有條件的地區，采取上級黨委、政府與同級黨委、政府共同領導模式。具體工作任務可分為兩個方面：一方面負責收集、匯總和處理本地區的各種民意訴求、輿情動態和群眾意見等信息，經過必要的信息加工處理后，直接發至該地區黨政主要領導手中；另一方面，將此信息同時上報至上級信息中心，層層匯總、上報，最終匯總上報至國家民意調查與輿情監測預警中心，并進行相同處理，及時發送至中央領導同志。同時，在每一級民意調查與輿情監測預警中心信息處理過程中，都要運用相關預警指標體系對群眾訴求和輿論輿情進行預警分析，將分析結果作為最終報告的重要組成部分。該系統的設立，一方面可以成為收集、匯總民生訴求固定的、有效的制度化渠道。不但能為黨和政府及時提供各種有價值的群眾訴求信息，更可以作為決策和日常社會管理的重要參考信息，對改善民生、提高群眾幸福感具有積極的促進作用；另一方面，該系統具有重要的社會預警功能，能夠有效預防群體性事件或集體上訪等事件的發生，對及時發現和處理各種社會矛盾、維護社會穩定等具有直接的支持作用。為了保障這一機構正常運轉，要進一步加大對社會管理的投入，調整充實人員，保障工作經費和辦公場所落實到位。

（二）健全與群眾民生訴求相關機構的運行管理和監督機制。在設立相關機構的同時，還應建立一整套完善的配套工作制度，首先要確保工作能夠順暢有效開展，信息收集、處理、反饋得及時、準確、全面，其次要確保信息安全，不泄密，還要完整地傳遞至接收方，并得到正確合理使用，發揮預想的作用。要做到這一點，一要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的方針，繼續推進和完善市、區、街道、社區四級社會管理體制，實現縱向到位；圍繞群眾利益訴求“向誰說、誰來辦、怎么辦”三個環節設置好社會管理的各個職能部門，實現橫向到邊，形成民生民意有所呼、黨委政府積極辦的網絡體系。二要加速建立完善社會管理基礎信息網絡建設，創辦群眾利益訴求網，形成一套反映和解決群眾利益訴求的信息化管理系統。三要按照民生民意有所呼、黨委政府積極辦的新機制要求，加快把社會管理權限、城市管理權限由市級部門向城區轉移，建立完善包括反映、承辦、解決、監督、考核、評價在內的一系列機制。

（三）改革信訪制度。信訪制度是目前體制內群眾訴求收集和處理的最重要方法和手段，在新形勢下為了更好地滿足群眾的民生訴求，有必要對信訪制度進行改革。一是改變當前的屬地管理原則為屬地與上級政府共同管理原則，允許群眾直接向上級政府信訪部門表達訴求，上級政府將群眾的相關訴求作為工作任務交由屬地政府處理或視具體情況由本級政府直接處理。若交由屬地政府處理，無論處理結果如何，都需將處理結果報給上級政府，由上級政府信訪部門進行審核與反饋。二是將信訪案件辦結率作為屬地政府工作考核或績效考核的固定指標和重要依據，在年度考核或其他相關考核中用于評價屬地政府及其主要領導的工作業績，這樣既可促進群眾民生訴求的表達與滿足，又可提高屬地政府的執行力，有利于社會的和諧穩定，也有利于鞏固黨和政府的執政地位。

（四）提高基層干部政治素養和化解矛盾的能力。強化服務群眾、滿足群眾民生訴求的職能，離不開基層干部素質和能力的提升。在調查中，有90．2％的被調查者認為做好群眾工作的主力是黨政基層組織和干部。群眾工作直面的是群眾，黨政基層組織及其領導干部處在群眾工作的第一線，是群眾工作的主力軍。加強和改進群眾工作主要就是加強和改進基層組織和干部的群眾工作，其中重點在于“公權部門”和“窗口單位”。這是近年來群眾反映比較強烈的領域，也是改進群眾工作、增強政府公信力的重點領域。提升基層干部回應群眾民生訴求的能力和素質，除了加強宗旨意識、轉變工作作風外，更主要的是要提升其化解矛盾的能力。調查中有35．3％的人認為當前群眾工作中干部化解矛盾的能力不足問題最突出，是選擇人數最多的一項。因此，要大力發揮各級黨校、行政學院的作用，廣泛組織基層干部進行專項培訓和教育，提高其綜合素質與處理矛盾的能力。

（本文采用了孫興玲教授和鄭文靖副教授的調研數據，在此表示感謝）

責任編輯 王瑞娟