加強黨對農村基層民主建設領導的重要途徑

[摘要]加強黨對農村基層民主建設的領導，當前要著力加強農村基層民主建設理論的宣傳教育，完善村黨組織領導村民自治的政策和法規，健全村黨組織領導村民自治的運行機制。

[關鍵詞]黨的領導，農村基層民主，村黨組織，村民自治

[中圖分類號]D251 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2012）06-0058-03

[作者簡介]范俊彥（1954-），男，山西萬榮人，中共山西省委黨校黨建教研部主任，教授。吳敏（1947-），男，山西陽城人，中共山西省委黨校教授，享受國務院政府特殊津貼。

健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，進一步擴大農村基層民主，是我們黨在農村的領導方式和執政方式的重大變革，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的重要實踐。認真研究和解決當前黨領導農村基層民主建設中的深層次問題，對于進一步加強和改善黨對農村基層民主建設的領導，為推進社會主義新農村建設提供政治保障，具有重要的現實意義。

一、加強農村基層民主建設理論的宣傳教育

在黨領導農村基層民主建設的過程中，黨中央提出了關于社會主義民主、黨內民主以及基層民主等一系列戰略思想和要求，對于全面推進農村基層民主建設和提升農村黨員干部的民主素質起到重要的指導作用。同時，我們還應看到，農村黨員干部的民主意識、主體意識還缺乏較為系統的發育過程，一些黨員和群眾對發展農村基層民主缺乏全面、深入的理解，直接影響人們對黨領導的農村基層民主建設的認同和支持，難以調動和發揮廣大黨員群眾政治參與的積極性和創造性。因此，加強農村基層民主建設理論的宣傳教育，科學引導廣大農村黨員干部樹立馬克思主義民主觀，是加強黨對農村基層民主建設領導的基礎性任務。

第一，注重宣傳教育的全面性。要加強對廣大農民尤其是農村黨員干部進行系統的馬克思主義民主觀教育，引導他們對社會主義民主及黨內民主的科學內涵、根本要求、實現條件的正確認識和把握，以及對黨中央關于農村基層民主建設的戰略思想和大政方針的準確把握，正確理解黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系，正確認識黨內民主與人民民主的關系，正確認識民主與集中的關系，正確認識黨員主體地位和人民群眾主人翁地位，正確認識社會主義民主與資產階級民主的本質區別，樹立科學的馬克思主義民主觀。

第二，突出宣傳教育的針對性。要充分考慮到農村基層民主建設的復雜環境和條件，考慮到農村黨員干部和群眾的文化素質和理論水平的實際狀況，注重推進馬克思主義民主觀的大眾化教育，尤其是結合農村基層民主實踐進行深入淺出、通俗易懂、簡明扼要的系統教育。注重從認識和實踐上清除封建思想殘余的影響，了解和把握農民群眾參與民主政治的愿望和訴求，正確引導和激發農民群眾參與村民自治的積極性。注重分析農村基層民主的發展路徑、制度框架以及運行機制中存在的問題，有針對性地對黨員干部和群眾開展釋疑解惑的宣傳教育工作。注重分析和把握農村基層民主發展的每一個具體步驟和具體環節，尤其要注重分析黨組織和群眾的行為是否符合農村基層民主發展的要求。

第三，提高宣傳教育的實效性。要把農村基層民主建設納入新農村建設的基本內容，組織力量編寫具有農村特色的基層民主建設通俗讀本，加大對農村黨員干部和群眾的宣傳教育力度，全面提高他們的民主素質，重點加大對鄉村干部培訓輪訓教育力度，注重換屆選舉前后對鄉村干部的培訓，并建立嚴格的培訓考核制度，把培訓考核合格作為鄉村干部任職履責的必要條件。要建立鄉村干部年度培訓考核制度，通過嚴格的崗前崗后培訓考核，不斷提高鄉村干部民主素質，更好地指導基層民主實踐，同時有助于鄉村干部把基層民主實踐的經驗和問題帶入學習中，總結新經驗，研究新問題，不斷深化對基層民主發展規律的認識，增強民主意識，培養民主作風，形成民主習慣，使他們真正成為推動農村基層民主建設的骨干力量。

二、完善村黨組織領導村民自治的政策和法規

村民自治是黨在農村發展社會主義民主政治的具體實踐，是社會主義民主政治建設事業不可分割的重要組成部分。村民委員會組織法明確規定：“中國共產黨在農村的基層組織，依照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律、支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！贝妩h組織的“領導核心”地位和作用，內涵著多方面的角色定位。首先，它作為執政黨的一部分，承擔著國家代理人的角色。黨支部在村一級的存在，意味著國家政權的根基在農村。其次，它作為直接向鄉鎮黨委和政府負責的主體，承擔著政務推行者的角色。在農村基層“鄉政村治”的格局下，村委會不是鄉鎮政府的下屬，國家政務的推行和實施不能夠采取行政命令的方式，更不能以強迫壓制的方式。在鄉鎮政府與村委會之間，既熟悉國家政策意圖，又了解本村實際情況的，只能是村黨支部。借助于村黨支部的中介作用，可以把鄉鎮政府對村委會工作的指導、支持和幫助變成村委會的實際需要，把村委會對鄉鎮政府的協助變成有效的合作。再次，根據黨章和村民委員會組織法所賦予的職責，當農村經濟建設、社會公益事業與公共事務的原則、方向、計劃在黨支部的領導下確定以后，黨支部主要從監督保證的角度發揮作用，村委會和其他組織則從執行者的角度發揮作用。

為了確保村黨組織在村務管理中的領導核心地位，必須進一步完善村黨組織領導村民自治的地方立法和配套政策法規，將實行村民自治制度以后農村黨支部同鄉鎮黨委的關系、農村黨支部的地位、黨支部同各種村級組織的關系、村務管理的原則、村務管理的具體方法、村務管理人員的教育管理、兩委會議與工作制度作出明確細致的規定。比如，通過地方立法和配套政策法規，可以明確規定：國家政務由村黨支部具體負責、村委會協助推行；村民自治重要事務先由村委會提出方案，再由黨支部討論通過，最后交村民大會民主表決；村級集體開支實行村主任和村支書“兩筆合簽”；定期召開兩委聯席會議，互相通報工作情況、相互交流意見和建議，等等。這樣既有利于從原則上劃分村黨支部與村委會的職責范圍，突出村黨支部在政治、思想和組織上的領導，又有利于發揮村委會在村民自治中的重要作用，保證村黨支部和村委會各負其責，合作共事。

為了在村委會選舉中體現村黨組織的領導核心地位與作用，要從我國現階段的具體實際出發，通過地方立法的方式，在村委會換屆選舉中專門賦予鄉鎮黨委或村黨支部對村委會成員候選人提出的建議權。賦予基層黨組織建議權，既不是指定、任命和委派，也不是強制干預民主選舉，而是找到一種將多數群眾意愿同黨組織意圖有機結合的有效途徑，找到將黨的領導作用同村民自治有機結合的著力點和具體依托，使村委會選舉中黨組織獲得制度上的新空間，能夠切實有效地防止農村基層選舉中利用選舉搞裙帶關系和任人唯親，防止農村公共權力被少數不正義勢力獲取，保障農村選舉公平公正，提高黨組織威信和戰斗力。這種建議權的行使，能夠彌補“鄉政村治”格局中基層政治體制和行政管理體制的斷層，使國家代理人同社會代理人能夠在制度化基礎上謀求合作。

三、健全村黨組織領導村民自治的運行機制

加強和完善黨對農村基層民主建設的領導，必須健全農村基層黨組織領導村民自治的運行機制。這是我們黨對發展農村基層民主政治提出的原則要求，也是抓好農村民主制度建設的重大舉措和必然途徑。

1 健全村黨組織領導下的民主選舉機制。在民主選舉的前期工作中，村黨支部要組織推選好村民選舉委員會，尤其要重視將村黨組織負責人依法推選為村民選舉委員會負責人。村民選舉委員會要制定切實可行的選舉辦法，對候選人進行必要的資格審查，及時建立候選人選前教育培訓制度。村黨組織要充分發揮自身優勢，通過多種途徑依法宣傳、推薦各類優秀人選進入候選人行列。在投票選舉過程中，村黨組織要積極推動“公開競選”的做法，組織好候選人特別是村委會主任候選人進行演說，并對演說內容事先進行審查把關；要周密組織投票選舉，保障村民依法行使民主權利，依法引導群眾真正把那些思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人選進村委會班子，特別是選準選好村委會主任，形成選舉工作中的正氣和主流，防止和抵制違法行為和不正當競爭。

2 健全村黨組織領導下的民主決策機制。凡是涉及村內經濟、社會發展和其他帶有全局性的重大問題和重要事項，都要按照民主集中制原則、按照先黨內后黨外、先黨員后群眾的原則實行民主決策，逐步推行票決制。村務決策一般要經過以下三個步驟：（1）由村黨組織或村委會提出方案（由村委會提出的，須經村黨組織同意），提交村“兩委”聯席會議討論，形成決策方案。村“兩委”聯席會議由村黨組織負責召集，村黨組織負責人主持。（2）將決策方案，提交黨員大會討論，達成共識。（3）召開村民會議或村民代表會議，對決策方案進行討論表決，形成決議。村民會議和村民代表會議由村委會負責召集。村民代表會議對村民會議負責并由村民會議授權。為了增強村務大事決策的民主性、科學性，決策方案制定之前，村黨組織要會同村委會通過走訪農戶、召開“民主懇談會”等形式，充分聽取黨員群眾的意見和建議，在集中民智的基礎上不斷完善決策方案。當然，僅僅做到這些還遠遠不夠。這是因為當前新農村建設的形勢發展很快，農村黨組織肩負的任務十分繁重，有關農村產業結構調整、招商引資、新技術推廣等有關新農村建設問題，都直接關系廣大村民的切身利益。面對這些事關村務發展的重要決策，顯然，農村干部群眾無論從知識面還是實踐經驗方面，與民主科學決策的要求還存在較大的差距，為了彌補這些差距，解決當前農村干部群眾民主議事決策能力不適應新農村建設的問題，一方面要重視農村干部群眾素質能力的培養，另一方面要堅持民主決策，完善民主決策的工作機制。在民主決策之前，凡是遇到不熟悉不了解的問題，兩委干部要帶頭學習和掌握相關的知識，要深入調查研究，全面了解和把握相關的基本情況，要認真聽取有關專家或專業人士的意見和建議，通過必要的咨詢論證尋求有關信息和智力支持，在重要村務決策方面要做到心中有數，權衡利弊，規避風險，切不可自以為是，盲目決策。同時，要擴大村民的知情權。在民主決策中，對于村民不熟悉不了解的問題，黨組織和村委干部要廣泛地向群眾進行說明解釋工作，增強民主議事決策的公開性和透明度，使廣大村民及時了解決策的內容和相關信息，以便在參與民主決策中體現村民的話語權，防止由于信息不對稱而導致村民民主權利被邊緣化，防止民主決策中“一言堂”和個人專斷現象的產生，確保村務重大事項決策的民主化和科學化。

3 健全村黨組織領導下的民主管理機制。在村黨組織的指導和幫助下，村委會組織和發動村民制定村民自治章程和村規民約。村民自治章程和村規民約制定生效后，村委會必須負責執行，村黨組織和村民會議或村民代表會議負責監督。對違反村民自治章程和村規民約的，要及時糾正或按規定進行處理，處理結果要及時向村黨組織報告，并定期向村民會議或村民代表會議報告。特別是要進一步完善民主理財制度。凡村年度收支計劃、重大投資、大額財產購置、大額費用支出，必須經村民會議或村民代表會議討論通過。要明確村級財務收支管理的具體制度，對財務開支審批辦法及權限作出規定。建立健全民主理財小組，村內所有收支票據，必須經民主理財小組審核后方可入賬。

4 健全村黨組織領導下的民主監督機制。要建立村委會向村黨組織報告工作制度和村委會向村民會議或村民代表會議報告工作及述職制度，加強對村委會日常工作的監督。凡涉及村內經濟、社會發展重大問題和重要事項及村民關注的熱點、難點問題的處理方案和結果都要報告。建立健全村黨組織直接領導的村務公開監督小組，組長應依法由村黨組織負責人擔任。充分發揮村務公開監督小組的作用，及時向村黨組織、村民會議或村民代表會議報告村務公開和財務制度的執行情況。此外，村黨組織還要會同村委會建立和完善村務公開接待日制度、村“兩委”聯章聯簽制度、村級財務審計制度、村級會計委托代理和村級會計電算化管理制度。村黨組織重點建好以村民評議“兩委”活動和村干部實績考核為主要形式的考核監督制度。村民評議“兩委”的會議應在鄉鎮黨委的指導下召開，把評議結果和實績考核情況與村干部的激勵保障機制直接掛鉤。

責任編輯 孟永華