社會管理創新：“格格”模式

“欲達善治，必先善政。”近年來，社會管理創新成為各級政府部門轉變政府職能、提高行政效率、提升服務質量、優化發展環境的重要路徑。

“上管天，下管地，城管衛生進社區，樓上別亂扔垃圾。嘴要甜，腿要勤，采集信息要徹底，無論刮風或下雨。進小巷，逛棚戶，流動人口真密集，宣傳計劃和生育。排污水、通管道、社區E通好助理，手機城管更給力。張家爭，李家吵，只為雞毛和蒜皮，格格立刻來調解，遠親怎能比近鄰，和諧鄰里一家親。”

如此瑯瑯上口的順口溜并不是出自某文學編輯之手，而是由宜昌市萬壽橋街辦港務社區一位普通網格員有感而發編成的。而這樣的網格員，宜昌共有1110名，他們猶如敏感的神經元，延伸至整個社會肌體的最末梢，織就血脈暢通的一張關愛民生網。

2010年以來，宜昌市通過公開招考選聘網格員進入城區每個社區，為市民提供“零距離”、“多方位”服務。自上崗工作一年多以來，他們深入社區服務管理最前線，采信息、除隱患、調矛盾；做好事、美環境、送關愛……這樣一個個看似平淡的小事，每天都在宜昌這個城市深情演繹著。正是通過他們的辛勤工作和真誠奉獻，贏得社區群眾的稱贊和認可，人們送給他們一個好聽的名字——“格格”。

宜昌市在充分借鑒北京、深圳等地網格化管理基礎上，創新體制機制，通過“政府直接購買服務”的路徑，向廣大社區群眾投遞專業化和規范化的社會工作服務，知民情、順民意、解民憂、惠民生，積極踐行著黨和政府密切聯系群眾的優良作風。在新形勢下如何搞好社會管理和群眾工作的現實訴求下，該市富有勇氣、科學探索，走出了一條創新城市社區管理與服務的新路子，無疑為外界做出了鮮活詮釋，其標本性意義不言自明。

現代城市管理困局

社會管理，作為人類社會必不可少的管理活動，在我國已經成為黨和政府關注和行動的重點。黨的十六屆四中全會就提出“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”。 2011年2月，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上提出：“社會管理，說到底是對人的管理和服務。”

由此可見，當前社會管理存在兩大基本面向：一是加強基層社會管理，凸顯城市社區治理的重要性。正如國內社會政策學者張秀蘭、徐曉新所言，作為國家與民眾互動的基本界面，既有戶籍人口和流動人口的多種社會政策需求，又有豐富的組織和人力資源可資利用，因此是創新社會管理首選的微觀組織基礎；二是社會管理不單是管理，更多的是服務。要把管理寓于服務之中，在服務中實施管理、在管理中體現服務，不斷提高社會管理和群眾工作的針對性和有效性。

但是，隨著改革開放的不斷深入，我國正處在體制轉軌和結構轉型 “雙重模式”變遷時期，即計劃經濟向市場經濟、農村社會向城市社會過渡，社會管理特別是城市基層管理面臨著重大的挑戰。眾所周知，傳統的城市管理存在著兩元分離結構，大部分人口群體屬于機關、工廠等單位制負責管理，而少部分流動人口及無正式工作單位的居民則歸口于社區居委會管理。現在單位制組織結構逐步瓦解，非組織化特征日趨顯現，加上原有的鄰里影響弱化和道德觀念變化，城市社區所承接的職能越來越多。據有關學者調查分析，武漢市某居委會的工作多達147項，平均每2.5天須完成一項，而且高達93.3%的居委會干部認為各項事務主要來自于街道辦事處下派的行政工作。

除此之外，我國正處于城市化加速推進的發展階段，大量人口匯聚大中城市，社區人口規模不斷增加，社區工作者工作壓力隨之增大，原有的社區劃分已然不能滿足現有經濟社會要求。有關統計顯示，我國街道的平均規模已達3.5—6.5萬人，居委會平均擁有人口數為3127人、969戶。因此，正是在這種“結構緊張”的狀態下，人民群眾最關心最直接最現實的利益問題大量發生和積累在社區，從而直接影響社會穩定，社區正在面臨著難以承受責任之重。

事實上，現代社會中單位小區淡出，商品房小區成為社區主體，陌生人社會不斷替代熟人社會，社會互動的應然性逐漸降低。如果個體之間缺乏組織互動，就會出現社會原子化，這不僅使個人缺少確定性、安全感和價值歸屬，還使整個社會陷入整合危機。

所以，作為社會的微觀組織單元，社區不但面臨著日益增多的責任和職能，行政化、案頭化傾向嚴重以及人力、物力和財力不足等問題，而且在政府職能轉變和公民社會成長的大背景下，服務性政府和居民自治在社區這一平臺上推進步伐緩慢。更為嚴峻的是，低效率和弱凝聚的社會互動致使社區無法成為居民的共同生活體和精神家園，進而影響建設和諧穩定而又充滿活力的整體社會目標。

城市需要網格化管理

“網格”（grid）一詞最早出現于20世紀90年代中期，是近十年來世界上興起的一項重要信息技術。根據福斯特和凱塞爾曼德從計算機科學的角度認為，網格是構筑在互聯網上的一種新興技術。隨著信息化網格技術的不斷演變，網格同空間地理技術相結合，從而開始應用到城市地理信息系統建設中來。城市網格化管理作為一種新型的數字化城市管理模式，由北京市東城區首創，目前在上海、深圳、武漢、杭州、合肥和舟山等十多個城市展開試點。

基于此，依托數字化城市所建立的社區網格，正是打破傳統意義上的大社區格局，重構基層管理和服務架構，建立和強化個體之間有效聯結的微觀組織單元，實現政府公共服務的有效投遞。網格作為沉降于社區的服務管理層級，也在一定程度上保證了精細化、精準化、便捷化的管理和服務，可以實現管理對象的全覆蓋，并加強對特殊人群和弱勢群體的監控。

與此同時，城市管理和公共服務作為一個復雜性的系統工程，涉及到城管、公安、衛生、教育、工商、計生、人社、民政等諸多方面和部門。網格化管理正是圍繞上述職能部門的各種管理問題構筑全方位立體化的協同管理層級，將各種資源有效配置整合，為資源需求者提供可透明地使用整個網絡乃至整個社會資源的服務。

通過網格這個網絡節點，積極推動各類社會服務資源聚集整合，由傳統的被動服務、坐班管理向主動服務、巡查管理轉變，創新社會服務管理基礎結構。由此，網格化管理正是為了尋求這一目標，即資源的共享是基礎，在資源共享基礎上的資源協同是提供公共服務的保證。

從命題到破題，在不到一年多的時間，宜昌市社會管理創新之所以取得較為顯著的成績，其關鍵正是在于建構和夯實網格化管理基礎。宜昌市按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的原則，把城區121個社區劃分為1110個網格，每個網格配備一個管理員，負責300戶左右的服務與管理，全面履行信息采集、綜合治理、勞動保障、民政服務、計劃生育、城市管理、食品安全七項服務職責。通過自上而下建立的網格管理機構和網格員隊伍，依靠社區E通數字化平臺，確保每個網格員上連職能部門，下接民間力量，初步形成了各職能部門、1110個網格管理員、在冊的10.8萬志愿者，力量層層倍增的服務管理新格局。

網格化管理也帶動街辦、社區管理職能變革。現在，宜昌城區所有街辦都成立了便民服務、綜治信訪維穩和網格管理“三個中心”，與之相對應，原來的社區整合成便民、維穩、網管“三個站”，同時擁有社區專職工作者、網格管理員和社區志愿者“三支隊伍”。基于這種基層治理模式的革新，加強了政府基層力量，整合了部門分散資源，提升了社區服務水平，使政府從越位、錯位回到正位，從而最終實現從全能政府向有限政府轉變。

更為重要的是，宜昌市通過在社區設立網格，構建網格員這一紐帶，劃小了民主單位，加強了網格內住戶居民的聯系互動，增強社區居民與社區利益的關聯度。此外，社區居民還主動將身邊的問題和生活中的諸多不便告訴網格員，使居民身邊的瑣事通過他們成為政府案頭的大事，激發了居民參與城市管理的熱情，形成了市民與政府良性互動、互促互動的格局，為構建和諧社會打下了堅實基礎。

（責任編輯：章爽）