非法集資活動(dòng)現(xiàn)狀\\打擊難點(diǎn)與對(duì)策研究

摘要：如何有效打擊和遏制非法集資活動(dòng)一直是政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，民間融資風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，打擊非法集資工作的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。本文梳理了我國(guó)打擊非法集資工作的主要進(jìn)展；總結(jié)分析了打擊非法集資活動(dòng)存在的三大難點(diǎn)和三大障礙，并深化金融體制改革、規(guī)范民間融資、完善處置協(xié)調(diào)機(jī)制等角度給出了相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：非法集資；民間融資；金融體制改革

中圖分類號(hào)：F842文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０12)03－００70－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.03.17

一、非法集資活動(dòng)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)非法集資活動(dòng)較為盛行，全國(guó)公安機(jī)關(guān)每年立案?jìng)刹榉欠Y案件平均約2000起，涉案金額約200億元。同時(shí)，相關(guān)部門保持了打擊非法集資的高壓態(tài)勢(shì)。分析發(fā)現(xiàn)，非法集資案件具有如下特征：一是披著合法外衣，以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、含權(quán)消費(fèi)、期貨交易、產(chǎn)權(quán)式商鋪為名，行非法集資之實(shí)，迷惑性較強(qiáng)。二是承諾高額回報(bào)，并且在初期往往按時(shí)足額兌現(xiàn)承諾本息，騙取更多人參與。三是利用親戚、朋友、同鄉(xiāng)等關(guān)系進(jìn)行誘騙，有的甚至利用傳銷方式迅速擴(kuò)大集資規(guī)模。

在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨緊的背景下，非法集資風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，鄂爾多斯、包頭、溫州等民間金融活躍地區(qū)已暴露出多起非法集資案件。此外，非法集資也出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向，創(chuàng)業(yè)投資公司、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)成為非法集資的重要載體，借貸型、投資型、虛擬產(chǎn)品營(yíng)銷型等各種非法集資形式層出不窮，打擊非法集資的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

二、打擊非法集資的主要進(jìn)展及其成效

（一）建立了多層次的政策法規(guī)體系，對(duì)非法集資的法律界定日漸明晰

筆者根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1995年以來(lái)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、中國(guó)人民銀行以及金融監(jiān)管部門出臺(tái)的打擊和遏制非法集資活動(dòng)的規(guī)范性文件、司法解釋達(dá)10余項(xiàng)。從1995年起，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》規(guī)定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪，開(kāi)始從刑法角度對(duì)非法集資活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。2010年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)非法集資概念做了具體和明確的規(guī)定，首次厘清了非法集資與合法融資的邊界、非法吸收公眾存款與集資詐騙罪的區(qū)分。

（二）構(gòu)筑了統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，初步形成齊抓共管的局面

為加強(qiáng)有關(guān)方面的協(xié)調(diào)配合，提高打擊非法集資的工作效率，2007年，我國(guó)成立了由銀監(jiān)會(huì)牽頭、18個(gè)部門組成的處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議。2008年，《處置非法集資工作操作流程》（簡(jiǎn)稱《操作流程》）進(jìn)一步明確了政府主導(dǎo)、屬地管理、協(xié)作配合等工作原則，對(duì)部門職責(zé)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、案件受理、調(diào)查取證、立案?jìng)刹椤⑿再|(zhì)認(rèn)定以及善后處置程序做了規(guī)定。2010年，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》，地方打擊非法集資的組織領(lǐng)導(dǎo)體系得到強(qiáng)化。以陜西省為例，成立了由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、22個(gè)單位組成的打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各市（縣）也成了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把預(yù)防和打擊非法集資擺在了重要議事日程。

（三）初步構(gòu)建長(zhǎng)效工作機(jī)制，適時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)打擊行動(dòng)

各地普遍將預(yù)防和打擊非法集資工作納入了政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)體系，對(duì)于工作失職、管理監(jiān)督不力以及不作為造成嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人實(shí)行問(wèn)責(zé)制。此外，針對(duì)當(dāng)前民間借貸暗流涌動(dòng)、民間融資活躍地區(qū)非法集資活動(dòng)相繼曝露的態(tài)勢(shì)，一些地區(qū)開(kāi)展了規(guī)范整治專項(xiàng)行動(dòng)。

三、打擊非法集資活動(dòng)的難點(diǎn)與障礙

盡管各級(jí)政府對(duì)非法集資活動(dòng)的打擊力度很大，但非法集資大案要案仍時(shí)有發(fā)生。通過(guò)深入分析相關(guān)案件，筆者發(fā)現(xiàn)打擊非法集資活動(dòng)存在三大難點(diǎn)和三大障礙。

（一）打擊非法集資的難點(diǎn)

1.發(fā)現(xiàn)難。非法集資形式多樣，欺騙性較強(qiáng)。早在1999年，中國(guó)人民銀行在其發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步打擊非法集資等活動(dòng)的通知》中就歸納了七種主要非法集資形式。2007年，國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)一步總結(jié)出四大類、十二種非法集資類型。當(dāng)前，非法集資已從直接吸收公眾資金演變?yōu)樾问蕉鄻拥漠a(chǎn)品銷售活動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，非法集資從發(fā)展實(shí)業(yè)為名轉(zhuǎn)向投資理財(cái)、期貨交易等虛擬經(jīng)濟(jì)形式[1]。參與者則存在“擊鼓傳花”心理，在犯罪嫌疑人尚未完全失去兌付能力前一般不愿意主動(dòng)報(bào)案。因此，發(fā)現(xiàn)非法集資線索較為困難。

2.預(yù)防難。非法集資往往以合法的形式為外衣，一些非法集資活動(dòng)最初表現(xiàn)為民間借貸，特別是在民間金融相對(duì)活躍的地區(qū)，大量社會(huì)資本流入民間融資中介機(jī)構(gòu)牟取暴利，游走在法律的邊緣。但是，由于目前對(duì)民間融資的監(jiān)測(cè)、規(guī)制尚缺乏有效的手段，預(yù)防非法集資存在一定難度。

3.處置難。非法集資具有涉及群眾多、時(shí)間跨度大、異地作案等特點(diǎn)，給非法集資的處置帶來(lái)一定難度。一方面，由于公安機(jī)關(guān)的介入存在滯后性，造成查封扣押資產(chǎn)往往與集資款數(shù)額相差很大。另一方面，犯罪分子在騙取群眾資金后，往往迅速轉(zhuǎn)移、隱匿甚至大肆揮霍，在參與者損失慘重的情況下，易引發(fā)群體性事件。按照1998年頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，參與非法集資造成的損失由參與者自擔(dān)，所以現(xiàn)實(shí)中一些非法集資活動(dòng)敗露后，受害者頻繁上訪。

（二）打擊非法集資的障礙

1.體制性障礙。當(dāng)前我國(guó)金融體制改革正在推進(jìn)，還存在較大程度的金融抑制。近年來(lái)，我國(guó)不斷加大金融支持“三農(nóng)”、中小企業(yè)和民生領(lǐng)域的力度，大力培育金融市場(chǎng)主體，但無(wú)論是間接融資還是直接融資的制度安排仍具有向國(guó)有企業(yè)傾斜的特征，金融市場(chǎng)還缺少有吸引力的、適合各層次投資者的投資品種。根據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院等機(jī)構(gòu)于2011年6月發(fā)布的《小企業(yè)經(jīng)營(yíng)與融資困境調(diào)研報(bào)告》顯示，在2011年信貸緊縮的背景下，50％左右的小企業(yè)通過(guò)民間借貸完成融資。投資渠道狹窄、融資渠道不暢是非法集資活動(dòng)屢禁不止的體制性根源。

2.機(jī)制性障礙。盡管各級(jí)政府已經(jīng)建立了打擊和遏制非法集資的組織體系，初步確立了相關(guān)工作機(jī)制，但在形成打擊和處置非法集資合力方面仍存在機(jī)制性障礙。一方面，根據(jù)《操作流程》規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議在省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)處置非法集資工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，因此省級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室理應(yīng)肩負(fù)起日常工作中溝通協(xié)調(diào)、信息傳遞等工作。但在地方政府“打非”工作領(lǐng)導(dǎo)小組中，又規(guī)定由當(dāng)?shù)亟鹑谵k負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。因此，實(shí)際工作中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制需要進(jìn)一步完善。另一方面，盡管聯(lián)席會(huì)議制度建立了相關(guān)的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，但限于部門職責(zé)，各部門的監(jiān)測(cè)手段、監(jiān)測(cè)范圍有限，監(jiān)測(cè)預(yù)警一定程度上仍依賴于群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督，相關(guān)部門間的信息共享程度也有待進(jìn)一步提高。

3.法律性障礙。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（如美國(guó)），法院可以通過(guò)對(duì)“投資合同”（investment contract）做較為寬泛的解釋，將所有不在傳統(tǒng)證券范圍內(nèi)的投資安排，囊括在證券的定義之中，從而將其視為直接融資，利用證券法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范[2]。在我國(guó)，《證券法》采取了相對(duì)狹隘的證券定義。由于大量非法集資活動(dòng)并不是直接采用股票或債券形式進(jìn)行籌資，無(wú)法適用《證券法》，結(jié)果只能視其為間接融資，一律予以取締。如果能擴(kuò)大《證券法》對(duì)證券的定義，將非法集資界定為擅自發(fā)行證券，一些合理的集資安排就存在符合相關(guān)證券發(fā)行豁免條件的可能性而獲得合法性，參與者的利益也可以得到保護(hù)[3]。

四、政策建議

（一）深化金融體制改革，降低金融抑制

從長(zhǎng)期來(lái)看，打擊非法集資“疏”勝于“堵”。一是鑒于民間融資的區(qū)域性特征，應(yīng)加強(qiáng)地方政府對(duì)民間金融的監(jiān)管力度，探索金融管理部門和地方政府相結(jié)合的雙線監(jiān)管模式。二是要逐步放松民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，大力發(fā)展小額貸款公司、典當(dāng)行、村鎮(zhèn)銀行等融資主體，進(jìn)一步放寬民間資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、參股金融機(jī)構(gòu)等方面的政策限制。三是要有序推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，使資金價(jià)格能夠真實(shí)反映市場(chǎng)供求，引導(dǎo)社會(huì)資金主動(dòng)投向正規(guī)金融體系。四是拓展完善國(guó)債、證券、基金、保險(xiǎn)等投資渠道，豐富適合各層次投資者參與的投資品種。

（二）加強(qiáng)立法建設(shè)，正確界定民間融資的法律地位

當(dāng)前，《證券法》對(duì)證券的界定較為狹窄，對(duì)所有未經(jīng)批準(zhǔn)的融資活動(dòng)都簡(jiǎn)單地采取一律取締的方式，無(wú)法應(yīng)對(duì)大量合理的融資需求，無(wú)法為民間金融的合法化預(yù)留空間。另一方面，需要適時(shí)出臺(tái)諸如《放貸人條例》、《反高利貸法》等法律法規(guī)，從法律上明確民間借貸與非法集資的法律界定、行為規(guī)范、利率區(qū)間、抵押擔(dān)保、糾紛處理等，為民間借貸構(gòu)筑一個(gè)合法規(guī)范的經(jīng)營(yíng)平臺(tái)。

（三）進(jìn)一步完善工作機(jī)制，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)力度

一是進(jìn)一步明確聯(lián)席會(huì)議辦公室和地方金融辦的工作重心，以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)各方力量。二是完善相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析制度，建議由聯(lián)席會(huì)議辦公室牽頭，對(duì)各年度非法集資案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并將分析結(jié)果在成員單位之間共享。三是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，不僅需要建立健全群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督等信息渠道，而且各行業(yè)主管部門和監(jiān)管部門要定期開(kāi)展排查，工商部門要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的日常監(jiān)管，金融部門要加強(qiáng)可疑交易線索調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。四是在落實(shí)行業(yè)主管和監(jiān)管部門一線把關(guān)職責(zé)的同時(shí)，賦予其相應(yīng)的處置權(quán)限，前移處置關(guān)口。

（四）加大輿論宣傳工作，增強(qiáng)群眾防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

運(yùn)用各類宣傳工具和載體，采取多種形式，將典型非法集資的方式、特點(diǎn)、鑒別方法等及時(shí)告知廣大群眾，以增強(qiáng)群眾自我保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)參與非法集資風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)意識(shí)，自覺(jué)抵制非法集資活動(dòng)。大力開(kāi)展金融知識(shí)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村等活動(dòng)，加快金融知識(shí)普及，幫助群眾樹(shù)立正確的理財(cái)觀念。同時(shí)，建立非法集資舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度，發(fā)動(dòng)廣大群眾積極舉報(bào)非法集資活動(dòng)線索，充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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