采煤沉陷區解決農牧民生產生活問題研究

摘 要:本文首先對鄂爾多斯市伊金霍洛旗烏蘭木倫鎮農牧民經濟水平現狀做了闡述;接著討論了農牧民失地原因，同時分析改善這種現狀的不利和有利因素;最后提出通過具體措施，具有一定的參考意義。

關鍵詞:采煤沉陷區 生產生活 解決

中圖分類號:TU981文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2012)07(b)-0003-02

在2010年國家中央一號文件中提到農牧民增產、增收，保障農村社會長久穩定是當前工作的重中之重。在農牧民增收的外部環境和內在壓力都發生了根本性變化的新形勢下，只有積極謀劃新思路，并采取有效措施才能切實促進農牧民增收。烏蘭木倫鎮作為伊金霍洛旗的工業重鎮，擁有著豐富的煤炭資源，區域經濟總量在煤炭產業的帶動下迅速增長。但是，與工業經濟的繁榮相比，農村的發展卻相對滯后，農牧民失地問題日益嚴重。

1 烏蘭木倫鎮農村經濟的發展現狀

隨著農村改革和發展逐步深人，黨的中心工作轉移到經濟建設以來，烏蘭木倫鎮農牧民的經濟收人不斷增加，生活水平不斷進步，到2005年，全鎮農牧民的人均收人達到7000元，比改革開放的1978年提高了許多倍，到2011年年底全鎮農牧民人均純收入將達到14000元，比2005年翻一番。農村經濟的發展，為全鎮社會的穩定和經濟的發展奠定了良好的基礎。但是，目前烏蘭木倫鎮農牧區經濟社會仍處在比較落后的狀態，農牧區仍處于區域性和整體性相對貧困的狀況。農牧業基礎設施條件差，抵御自然災難能力弱的問題仍然突出;農牧民群眾生活水平較低，至今仍有相當一部分農牧民的生活水平處于相對貧困狀態;農牧業結構調整緩慢，農牧民增收渠道不寬，農牧民收人水平和鎮區居民相比差距很大;失地農牧民越來越多，在不久的將來，烏蘭木倫鎮16個行政村108個生產合作社中約有90%的村民都將失去原有生活條件和生產基礎。從以上可以看出，烏蘭木倫鎮農村經濟發展雖取得了一定成績，但存在一個很突出的問題，那就是失地農牧民將要面臨的困境，即失去原有生產生活條件后如何生存、如何發展、如何融入城市，解決了這一問題，也就解決了全鎮農牧民如何持續增收的實際困難，下面就礦區失地農牧民生產生活的問題結合烏蘭木倫鎮鎮實際情況進行如下分析。

2 礦區失地農牧民的調查與分析

2.1 失地農牧民的產生及背景

伊金霍洛旗(以下簡稱伊旗)境內有著十分豐富的煤炭資源，是國家的重點能源基地，煤炭生產和深加工已成為伊旗的支柱產業。近年來，隨著煤礦技改、回采率提高、產量增加，因煤炭生產帶來的負面影響也越來越大，面臨的形勢也越來越嚴峻。烏蘭木倫鎮是中國最大的煤炭企業——神華集團的主產區。2005年，神華各分公司在該鎮境內共生產原煤約4000多萬噸。10000多畝土地地表當年塌陷和受損。到2006年11月份，全鎮累計因采煤引發的地表塌陷面積約為30000畝，受影響的面積約為10000畝，涉及巴圖塔村、烏蘭木倫村、松定霍洛村、補連塔村、布連海子村、上灣村、石灰溝村等7個村24個社，2168戶村民6598人。其中，已經失去原有生活條件和生產基礎的有上灣村的郭家圪臺、白家巖、武家梁，石灰溝村的王家塔，補連塔村的后補連、補連溝，布連海子村的王家梁，松定霍洛村的二社等5個村8個社，391戶村民1362人。到2007年底，有上灣村的武家塔，石灰溝村的趙家塔、長勝梁、武家梁，布連海子村的李家灣、趙家渠、樹梁、蘇家梁等3個村8個社327戶村民1075人將失去原有的生產生活條件。因煤炭生產附屬企業建設和市政發展建設失去原有生產基礎和生活條件的有上灣村的上灣社、溫家圪堵社，補連塔村的馬家塔社、補前社，松定霍洛村的八社，烏蘭木倫村的三社、四社、五社等4個村8個社。將來，烏蘭木倫鎮鎮16個行政村108個生產合作社中約有90%的村民都將失去原有生活條件和生產基礎。

失地農牧民的產生是社會經濟發展的必然結果。一方面煤炭生產企業按現階段技術不可避免要造成地表塌陷，造成農牧民的現有生產生活條件和基礎破壞，農牧民需搬遷，需改變生活和生產方式。另一方面市政和企業發展需要從農牧民手中獲取土地，農牧民徹底失去賴以生存的土地。失地農牧民產生成因主觀方面是政府和企業，成因的客觀方面是農牧民，涉及對象也是農牧民。在這一過程中，農牧民失地而且處于被動狀態。解決失地農牧民問題主導應是政府，主體是企業，主角是失地農牧民。

2.2 影響失地農牧民增收的不利因素分析

(1)烏蘭木倫鎮自然條件較差。屬丘陵溝壑地區，地勢凹凸不平，氣候條件較差，常年干旱少雨，再加上近年來隨著煤炭的不斷開采，地表塌陷以及地下水位下降給農業生產帶來極大的不便，直接制約著我鎮農村農業的發展。

(2)農牧民科學文化素質差，缺乏增收后勁。目前，我鎮農牧民科學文化素質相對較低，在調查的農村勞動力中，中專文化程度以上的只占18％;小學文化、文盲、半文盲卻占到40.3％。文化素質低，吸納科技能力弱，適應性差，缺乏融入城鎮的相應技能，這成為解決失地農牧民問題最大的難題和障礙。

(3)農牧民失地后顧慮較嚴重。他們普遍存在一種擔心，即失去安全保障或是最低生活退路失去的心理，思想上總是顧慮把農牧民往哪搬遷，搬出去失去原有生活條件后怎樣生活，將來的子女上學、醫療保障、生活來源、養老保障、子孫的將來出路該怎樣解決等。這是解決失地農牧民問題的牽制因素，但這些也給解決失地農牧民問題提供了指導性方向。

(4)國家出臺的政策不完善，補償標準不平衡。國家無完整的解決辦法和解決政策，各地無統一具體的模式。例如國家無統一的征用土地標準，有的因時間跨度大補償不平衡，有些政策顯得滯后，分配矛盾重重，如5號文件現仍在使用。失地農牧民心理不平衡，個別對抗政府和企業。另外，補償一般為貨幣補償，手段明顯單一，這就需要積極探索符合現有法律法規的一條新路子。

(5)解決農牧民失地問題的資金不足。現解決失地農牧民的資金主要來源于企業，政府在這塊上拿不出更多的資金，以至于很多問題難以得到解決。

2.3 解決失地農牧民問題的有利因素

(1)十年九旱的自然氣候和貧瘠的土地使農牧民從內心不愿再過自給自足的自然經濟生活，思想上想換一種活法。這種思想在年輕一代更為突出，農牧民積極進取，自力更生這給解決問題夯實了堅定的思想基礎。

(2)政府和造成失地的企業積極主動探求解決辦法，能給予一些必要的政策和資金支持，為解決失地農牧民問題創造了先決條件。

(3)伊旗政府統一收取煤礦生態恢復補償金，使妥善安置失地農牧民有了一定的資金保障。

3 解決失地農牧民的具體措施辦法

3.1 進一步統一規范征地標準和完善補償方案

要認真測算當地的經濟發展狀況，合理制定補償和征地標準，堅持城鄉統籌、土地經濟社會統籌、政府農牧民企業統籌、現實規劃發展統籌的原則，把統一性、政策性、社會性的標準和補償辦法掌握好，實現規范用地，合理補償。

3.2 要科學規劃，用發展的眼光落實安置地和居住地

因周邊的環境逐步都將遭到破壞，我鎮的搬遷地最理想的就是在鎮區周圍及鎮區。政府拿出規劃和著手進行市政建設，堅決消除城中村及城鄉結合部的環境治安臟亂差，把搬遷移民和市政規劃建設結合起來，讓失地農牧民從居住上首先和市民同等。走市場化購房的路子，同時要采取農牧民自籌、企業資助、政府政策優惠等方法，使村民能夠住得起房。要使用市場機制使失地農牧民購房后實現資源增值，激發失地農牧民融入城鎮居民生活的主動性。要采取因塌陷失地的農牧民由企業固定補償，因城鎮發展失地的農牧民利用產業用房幫助的辦法或出工等解決生活費用支出大的問題(如物業、供暖等)。

3.3 平衡市民和失地農牧民的關系問題，妥善解決農牧民子女入學、市鎮戶籍、城鎮居民待遇等

子女入學是失地農牧民的一個大問題，政府要及早安排，要合理規劃好學校、幼兒園的規模和其他社會公用設施，如醫療、文化、娛樂等公用設施，為妥善解決失地農牧民進城后的各種問題留足城鎮發展空間，最終以同樣的方式、同等的待遇來對待城鎮居民與失地農牧民。

3.4 守住失地農牧民的低線——社會保障

在未失地前，土地就是農牧民的最低生活保障。失地后農牧民不穩定不踏實，思想有顧慮，不愿搬遷，造成社會矛盾和地企矛盾，因此要解決失地農牧民問題就必須守住社會保障這個低線。即:老有所養、病有所醫、勞動階段失業有補償，實現養老保險、失業保險、醫療保險同步掛鉤，建立起失地農牧民長效保障機制，實現長治久安。建議辦法是:按照三個年齡段把失地農牧民納入城市社會保障統籌當中。一是18歲以下及以上的在校生;二是18至女55周歲，男60周歲;三是女55周歲和男60周歲以上。除用補償和附著物補償外，對于第一年齡段實施一次性補償或給付創業資金。對于第二年齡段實行保障安置，納入企業職工社保范圍，將其實際從事農村生產勞動時間折算年限建立養老保險帳戶，享受相當于社保待遇。安置就業并由所在單位交社保金者，不重復享受。對于第三階段的實行政府養老，按月發放養老金，符合條件者可以申請城鎮低保金。醫療保險要在農牧民醫療統籌的基礎上有所提高，達到或基本接近市民標準。失業保險在失地農牧民安置解決辦法中提出。資金來源的主渠道由企業承擔，政府資助、政策優惠和個人自籌為輔助手段。

3.5 勞動力轉移

在勞動力轉移方面該鎮有一個典型案例——明安木獨村一產轉型三產和“支部+公司”運作模式。一是一產轉型三產，農牧民增收初顯成效。2005年，內蒙古博源煤化有限責任公司灣圖溝煤礦落戶明安木獨村，在鎮黨委、政府的大力支持與幫助下，由村黨支部牽頭，群眾自籌，企業資助，規劃了三產用地1.5萬平方米，建設了農牧民“三產”用房4550平方米。2008年底已全部交付使用，共有35戶農牧民入住。在村黨支部的正確引導下，經過認真的考慮，這部分農牧民放棄了原來的農業生產，開始從事餐飲、商品零售、汽車修理等三產服務業，開拓了農牧民生產經營結構由一產到三產轉型的新格局，提高了農牧民的收入水平，實現了農牧民就地轉移增收的目標。僅此一項每年增加農牧民收入70多萬元，全村人均遞增1500多元。二是“支部+公司”模式，開創農牧民可持續增收新局面。2009年10月，年產300萬噸的博源灣圖溝煤礦正式投產運行，村黨支部積極與企業對接，爭取到了一定數量的原煤外運指標。為使本村的車輛能夠有條件直接參與原煤外運，與駐村企業現代管理模式有效接軌，進一步推進農牧民組織化、產業公司化，形成統一管理好本村車輛的格局，由村黨支部申請注冊了伊金霍洛旗明博商貿有限公司，車輛由村民自購，公司負責車輛的統一調度、業務洽談、協調服務、財務結算等工作。明安木獨村黨支部即明博商貿有限公司自成立之日起，號召全村有條件的農牧民踴躍購買運輸車輛、裝載機等大中型運輸工具，由公司負責承攬運輸、裝卸原煤的任務，經過與煤礦以及運銷公司簽訂協議后，統一調度村民的車輛進行原煤外運。截至目前，全村共有大中型運輸工具60多臺，其中裝載機23臺，運煤車20臺。通過一年來的不斷探索與嘗試，在村黨支部和農牧民的共同努力下，“支部+公司”運作模式已趨于成熟化，明安木獨村的經濟模式發生了質的變化，農牧民的收入實現了量的突破，是農牧民轉移增收致富的新渠道。今年該村已完成原煤運輸50萬噸，獲得利潤260萬元，人均增收4878元。即到今年年底農牧民人均純收入達到16500元，比上年增加5000元。