論集體土地整治對城鄉總體規劃的啟發

摘 要:針對城鄉總體規劃對于農村地區缺乏發展指引以及規模管控失效的問題，提出在縣(區)城鄉總體規劃中應該引入城市新增建設用地與農村建設用地整治掛鉤的土地供給機制，增加城市新增收益型建設用地和農村土地整治成本用地的平衡計算，以及制定分區掛鉤整治行動計劃三方面的內容，以增強城鄉總體規劃對于農村土地整治實施的指導性。

關鍵詞:城鄉統籌 縣(區)城鄉總體規劃 農村土地整治

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2012)07(b)-0237-01

1 引言

近年來由于城鄉在居民收入、土地效益、設施形象差距的日益擴大，黨和國家工作的重點已經向促進農村地區發展、加大城鄉統籌力度方面傾斜。黨的十七大報告中明確提出要大力推進農村土地管理制度改革，并提出了城鄉建設用地增減掛鉤和逐步建立城鄉統一的建設用地市場兩大農村土地制度改革措施，強大地推動了農村集體建設用地整治。

由于城鄉統籌規劃并非國家法定規劃的一部分，農村的空間發展仍主要以城鄉總體規劃、縣域城鎮體系規劃和村鎮總體規劃為主要依據。但城鄉總體規劃長期重視城市輕視農村，從規劃編制開始就缺少對農村現狀建設用地分布、規模、農業人口、耕地等的深入調研，導致城鄉總體規劃對于農村人口和建設用地規模預測以及用地布局指引不盡合理。而縣域城鎮體系規劃和村鎮總體規劃無論在深度上和內容上目前都無法滿足城鄉統籌發展的要求。

2 相關研究和實踐

我國關于城鄉統籌的研究從1990年初就已經開始，在城鄉統籌規劃的方法、內容、實施范圍都有了很多研究和探索。同時城鄉統籌規劃在各地也多有實踐，同時農村土地整治實施為重點的規劃項目也有很多。這些項目的實施對城鄉統籌規劃內容、方法等方面進行了探索和創新，對地方政府指導城鄉協調發展發揮了積極作用。然而在以協調城鄉空間發展為重點的城鄉統籌規劃研究中，往往側重在城鄉統籌內容和方法的研究，較為忽視對于城鄉統籌實施機制上的考慮，使得如城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃等實施性的規劃，在向上級爭取規劃人口和建設用地指標尤為困難。

3 對于縣(區)城鄉總體規劃編制內容的建議

3.1 引入城市新增建設用地與農村建設用地整治相互掛鉤的土地供給機制

在城鄉總體規劃中，城市新增人口中有一部分是由農村進入城市的農民組成，相應的城區內建設用地規模也包括了這部分農村人口所需的用地規模。當城區的建設用地規模給定后，就意味著進入城市的農村人口所需的用地規模提前透支給了城市地區。同時對于農村人口和用地規模也是基于農民進入城市后剩余的農業人口來預測的。但城鄉總體規劃只假定了進城農民的人口和用地指標，而對于如何引導農民進城完成城市化，如何在資金平衡、制度保障、農民權益保障等方面推進農村地區整治實施卻并未關注，最終使得農村地區的人口和用地規模并未減少，城鄉總體規劃對于農村規模的預測和管控失效。

2008年，國土資源部發布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，明確指出農村建設用地整理釋放出的建設用地指標可在市域范圍內流轉，可用于增加城市建設用地規模。新增用地指標是對農村建設用地(包括宅基地和集體建設用地)的整理拆除后，將農民安置到城區，耕地復墾后調劑出的建設用地指標。資金平衡采用新增建設用地出讓金用于平衡資金的方式。政策保障上提出了“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，并制定建立掛鉤周轉指標管理臺賬，對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還都進行全程監管，同時規定在完成項目區拆舊建新驗收后才能給予新增建設用地指標。

城鄉增減掛鉤在全國各試點地區開展的5年期間，在耕地面積增加，集約農村用地利用，改善農村環境，深化改革方面取得一定的成效。但城鄉建設用地增減掛鉤在試點期間也出現了諸多問題，主要集中在3個方面:(1)城鎮建設占用的多是優質耕地，而通過土地整治補充的多是劣質耕地，保證耕地面積不變，但耕地質量無法達標;(2)拆村并居推動下城市化的運行困境，認為城市化絕不是一個簡單的村落變社區，農民空間平移的過程;(3)耕地高度規模化的經營困境，認為在人多地少、人地矛盾突出的中國，小農經濟仍具有一定的合理性和適應性。根據增減掛鉤近5年的實踐，提出了相關建議:(1)在今后的增減掛鉤中適當提高新增耕地的比例，保障耕地產量，逐步提高耕地質量。(2)因地制宜確定農民新區規模，農民新區要兼顧農民作業方式和固有的生活習慣。(3)根據不同地區情況適度的農業規模化和合作化。

3.2 增加城市新增收益型建設用地和農村土地整治成本用地的平衡

在一些農村集體建設用地密集以及以有限土地出讓金項目為主(如市級的保障性住房基地、市級的大型產業園等)的地區，如果仍然高度依賴新增用地出讓金用于平衡農村整治資金的模式，應該注意在總體規劃中補充城市新增的收益型用地和農村土地整治成本用地的平衡計算。

在縣(區)城鄉總體規劃的初期，應該深入調研農村建設用地及人口的規模和分布，同時對于農村集體建設用地密集，以有限土地出讓金項目為主的地區，應該進行新增收益型城市建設用地和農村土地整治成本用地的平衡計算，如果能夠相互平衡，城市新增收益型建設用地有所富余，則可以采用新增城市建設用地與農村建設用地整治相互掛鉤的機制;而如果難以平衡，應該向地方政府建議需要通過其他方式如建立財政專項基金與拆舊區用地掛鉤的方式進行農村土地整治。

3.3 制定分區整治計劃和實施進度

在引入新增城市建設用地與農村建設用地整治相互掛鉤的土地供給機制的前提下，還應結合城市近期建設規劃，制定相應的近期城市建新用地和農村需整治用地規劃和實施進度。其中包括近期農村拆舊區、城市安置區和城市出讓區的布局，以及具體各階段工作的主要內容和進度安排。

4 結語

引入城市新增建設用地與農村建設用地整治掛鉤的土地供給機制，增加城市新增收益型建設用地和農村土地整治成本用地的平衡計算，以及制定分區掛鉤整治行動計劃，希望可以是對于縣(區)域城鄉總體規劃的有益補充，使得縣(區)城鄉總規從向城鄉統籌和指導農村土地整治可實施轉變。

參考文獻

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