采礦權權能的相關法律解析

【摘要】伴隨著因礦業開采而欣欣向榮的GDP增長而至的是“三個和尚沒水喝”的公地悲劇。采礦權本應是一系列行為和財產的集合性權利，卻被《物權法》第123條納入用益物權之中。這種將礦地使用權能，礦產資源開采權能以及礦產所有權能在立法的過程中合而為一的做法，是采礦權的不可承受之重，也使采礦權自產生之初即帶有負外部性，在此筆者提出采礦權復合權利群的概念，旨在在法律層面上，理清采礦權權利結構，是防止“公地悲劇”的治標之法。

【關鍵詞】采礦權 負外部性 復合權利群 公地悲劇 構建探討

在長期計劃經濟體制下，我國一直實行的是由國家撥款進行采礦、探礦的管理和運作模式，并未運用物權或產權機制但是改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權性質的礦業權，包括探礦權和采礦權兩種權利。

一、采礦權的性質解析

目前我國所謂的采礦權依《礦產資源法實施細則》第6條規定：“采礦權，是指在依法取得的許可證規定范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。”從規定本身也可看出當下的采礦權“是圍繞開采礦產資源而展開的一系列權利的集合”[1]而在物權法中，亦將采礦權歸入第三篇：用益物權。對此，國內有不少專家學者持有自己的看法，而江平先生認為屬于債權[2]，崔建遠教授將礦業權和漁業權、取水權等眾多權利統稱為準物權，[3]甚至有學者因為礦業權的國家授予性稱之為特許物權。

采礦權性質的爭議源自其由于權利指向客體的復合性，即礦區土壤以及礦產資源。它屬于物權，是一種復合權利群。包括三大權能，礦地（礦區地下土壤）使用權，礦產資源開采權、礦產所有權能。前兩種為他物權，是對礦區土地，礦產資源使用權。而后一種則應為自物權，即所有權。本文之后所論及采礦權均以此定義為基礎。

目前國家之所以將采礦權定位于一種“特殊”的用益物權。是由于礦產資源的特點決定了采礦權的價值定位的特殊，既要保護采礦權人的收益，同時也要兼顧到當代平衡和世代平衡，所以只有通過統一規劃、許可使用、嚴格規范來實現自然資源的合理有效利用。因此采礦權是帶有公權化色彩的私權。由于土地，礦產屬于國有，這種將國有資產使用權和開采的礦物的所有權（私有權），兩種不同的權利類型打包定義成采礦權的做法，使得權利人名義上行使的是對公有資源的用益物權，實際獲得的是對礦產的所有權，這樣的共有到私有的轉化，是當下采礦權天生的負外部性的根本原因，進而產生公地悲劇。

在此筆者提出采礦權復合權利群的概念，即將采礦權的內部三種權能進行剝離，進而形成相互獨立，而互相聯系的權利集合，分別規制，消除原本集合在單一權利上的不可承受之重。這樣的定義并不是學術上的所謂“為賦新詞強說愁”式的標新立異。這也可能會引起立法難度的上升，但對于當代社會的礦產關系矛盾，我國修訂特別法來對礦產權利群進行特別規制，宏觀上統一規劃，微觀上分而治之，仍有其現實意義。

二、采礦權復合權利群權能解構

采礦權復合權利群，即在承認采礦權是物權的前提下，在其內部劃分為三塊權能，礦地使用權（地下土壤）、礦產資源開采權、礦物產權。

（一）礦地使用權

礦地使用權是指，在開采礦產資源的過程中采礦權所有人，必然會涉及到的對礦區地下土壤的使用權，也是最受行政許可規制的權能。由采礦權定義可知，從對不特定礦產資源的開采到最終獲得特定的礦產品，這就是采礦權的權利運作及實現過程。但由于礦產資源深埋地下，與礦區土壤渾然一體，因此權利主體若想實現采礦權，首先應對蘊含已探得礦源的特定礦區進行實際支配，借此方能實現對礦產資源的實際支配。盡管礦產資源為最終價值，但這無法否認特定礦區或地下土壤作為采礦權復合客體的客觀存在。[4]因此，法律對在規定地下使用權被采礦權包含的同時，應將該權利造成的外部性予以明確界定，而不是由附近生態環境，居民承擔本不應由其承擔的外部成本。

（二）礦產資源開采權

如果說采礦權其他兩個權能是靜態的話，那么礦產資源開采權是種動態的產權，也是采礦權的核心。“采礦權”的核心即“去土存金”，是一種動態的開采的過程。正是通過這樣的開采勞動，將礦土轉化成具有價值的礦物。而礦產資源開采權能的外部性則更多地影響到勞動者的權益(個人私益)以及礦產開采率（公益、世代平衡）

首先，由于采礦權作為一種用益物權，權利人必定會在權利時期內完成最大產出。因此，形成占據強大信息資源并追求資本效益最大化的礦主，與沒有任何警示甚至對相關信息無知而又要靠下井維生的礦工形成兩大利益集團。

其次，由于礦產資源的國有性以及不可再生性，勢必也會受開采權能的外化影響，甚至深受其害。在在理論上，這是一種礦產資源使用權，法學家稱為用益物權。而經過開采這樣的過程后，國家的對礦產所有權變相轉化成了采礦權人的礦產品所有權。這也產生了這樣的新聞，礦業集團花2000萬元買的是用益物權，購買以后出10億也不賣的則是礦產資源的所有權。普通用益物權人享有的僅是對標的物的占用使用收益的權利，而礦產資源則更著眼于其處分所帶來的收益。而正是由于采礦所有權人僅僅占有對礦產開采的有時限的用益物權，必定會導致其在短期內追求利益的最大化得短線行為，而不顧及礦產的當代平衡以及世代平衡，有可以考慮的方法：一是政府管制。二是公共資源私有化。

（三）礦物產權

在哲學上，手段和目的是相互依存的。企業的目的就是營利，在這點上礦產企業也不例外。在上文論及的兩個帶有他物權性質的權能，都是為了最終獲得礦物產權而服務的。在采礦權的復合權利集合中，正是因為有一個礦物產權相的目的效應，才使這個組合體成為以礦物產權為目的的權利復合。也使人們忽略了其他作為手段的權能，進而被這個層面的特質遮攔了其他層面進而取代其整體性，正因為如此，就必須將礦物產權從采礦權復合權利集合中剝離，并獨立于在采礦權復合權利集合中的行政特許權的影響。在采礦權的一級市場中，成交價比底價高出幾倍至幾十倍，盡管成交價遠遠不及礦產資源價格，但是底價卻是礦產資源用益物權的價值，成交價有礦產產權的價值趨向。[5]付出與收益的巨大差距并非經市場經濟規律調整，而是強勢集團與行政權力的交易。看似礦產企業對權力尋租的過程中向行政官員支付了成本，卻將這種成本轉嫁到社會弱勢群體，得利和代為支付的是強勢群體，只要礦產資源由行政機關配置，這種趨勢就不可避免，社會不公正而形成的收益差距會更大。

三、采礦權復合權利群權能再構建解決以及公地危機可能性之探討

采礦權是由三種權能：礦地使用權、礦產資源開采權以及礦產產權所組成的復合權利群的概念，同時也分析了這三種權能各自所產生的負外部性，進而導致“公地悲劇”的現象。如果將目前的采礦權比作一個“木桶”的話，而將這三種分屬不同體系的權能、如所有權與用益物權之分。私權與公權之分、自物權與他物權之分，都歸入到這樣的“木桶”之中，再用《物權法》這么一攪和，產生的更多的是理論混亂、界限不明、規制不利。這使“木桶”成了一個產生“公地悲劇”惡臭的“垃圾桶”，還是未達成垃圾分類化的那種，實乃悲矣。其實這個“木桶”中所盛的權能之間可以加上隔板分離，即在承認采礦權的大背景的前提下，內部針對不同權能進行規制，具體言之，即在承認采礦權是復合權利群的前提下，不同的法律對采礦權規制的重點不同，即在礦產特別法律法規中主要規制其礦地使用權與礦產資源開采權，抑制由這兩種權能產生的負外部性，而在物權法中明確采礦權利群中礦產產權的所有權界定，為其市場化流轉奠定基礎，再以能源法典統一規制整個采礦權利群的運作。

四、規制路徑

（一）立法規制

在立法的層面上，用法律法規內化采礦權的負外部性成本，是解決問題的根本途徑。而這樣的立法規制應該形成一個以憲法——物權法—能源法典—礦產資源法（特別法）的這樣縱向與橫向規制相結合的法律體系。

首先，在憲法中應該明確可持續發展原則，可載入憲法第九條關于“國家保護自然資源”的條款中。在國家最高法律層級上明確其效力。再次，在物權立法中重構采礦權的物權制度。在采礦權是復合權利集合的基礎上，對其行政許可色彩進行剝離，在物權法上明確采礦權中礦物產權的自物權，所有權屬性，從傳統的采礦權是準物權或用益物權理論，向現代的采礦權物權屬性是典型的自物權理論轉變。為采礦權的市場化流轉打下基礎，同時也明確拍賣競標的是國有礦產資源資產的所有權，而不是出讓像土地一樣的使用權。這種權利的界定可以將負外部性從法律上內化。其次，在《礦產資源管理法》中，將采礦權中礦地使用權能與礦產資源開采權能明確為用益物權，是對公有的礦區環境的用益，明確其對因采礦行為而造成的負外部化的責任，將其內化，而不是現今的，獲得采礦權要只要交納“三費”——資源稅、礦產資源補償費以及礦地使用費。但是較之與礦藏開采的豐厚收益相比，開礦前期投入的費用是非常少的。最后，在能源法典中明確采礦權的整體體，總領其他的法律規制的具體實施。

（二）行政規制

在采礦權利群的行政規制中，政府也應該完成行政角色轉變，市場化運作是前提，從發包人轉變為流轉平臺的構建者與監控者。同時在法律上去除采礦權流轉不能獲利的規定，政府只需抑制其投機行為即可。正因為礦產資源法出臺時沒有物權法作為依據，“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”之類的帶有強烈計劃經濟時期色彩的規定，開放采礦權的二級流轉市場，由價值規律和市場供求來調節和平衡礦業權交易的價格。既然是市場經濟，作為礦權主體有權使用和控制他的財產權利，那么礦權抵押、礦權折價投資也應該作為礦權流轉形式。[9]在金融層面上，建立礦業權交易的更靈活的市場，同時抑制投機。

（三）司法規制

對采礦權利群的司法規制，筆者主要提兩方面，法律責任的轉變和公益訴訟。

首先，從現有的法律規定來看，采礦權人的負外部影響所承擔的法律責任過于單一。法律責任有三種，分別是行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任。而從《礦產資源法》的規定看，侵犯礦業權的法律責任，導致在司法實踐中，往往行政處罰代替民事賠償，主要是行政責任和刑事責任，對說侵犯國家礦產資源所有權以及承受負外部性的附近環境和居民的司法保護不足。民事責任與行政責任不分導致法律沒有為礦業權主體設計專門的民事救濟途徑，從而使侵權人的民事責任得不到有效的制裁，令受侵害者消化了侵害方的違法成本，實屬不公。

其次，引入公益訴訟。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，相對而言處于無保護狀態下的公共利益是最易受到侵害的。 訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟，但是，公共資源屬于所有人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？就采礦權利群的負外部性而言，理應由當地檢察院作為第一原告次序，當地居民為第二原告次序。因為造成當地環境的負外部性主要由采礦權利群中的礦地使用權能造成，明確其對當地環境土壤的用益物權性質，使侵權之訴變為可行。

五、小結

在目前《物權法》對采礦權三種權能并列并成混合狀定位于用益物權的現實的前提下，前二者屬于他物權，而礦物產權明顯屬于自物權。在礦產特別法律法規中主要規制其礦地使用權與礦產資源開采權，抑制由這兩種權能產生的負外部性，而在物權法中明確采礦權利群中礦產產權的所有權界定，為其市場化流轉奠定基礎，再以能源法典統一規制整個采礦權利群的運作。明確區分采礦權中三種權能，以礦物產權作為中間設置，可以阻止礦產資源國家所有權通過礦山企業的開采轉為私物權的直通車，是防止國有資產流失和浪費的保護性“閾閥”。即在承認采礦權是復合權利群的前提下，不同的法律對采礦權規制的重點不同，馬克思說得好：“法律應該是事物的本質的普遍和真正的表達者。因此，事物的法的本質不應該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應該去適應事物的法的本質”[6]。

參考文獻

[1]江平.中美物權法的現狀與發展[M].北京：清華大學出版社，2003.447.

[2]江平.中國礦業權法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，1991.56.

[3]崔建遠、曉坤著.礦業權基本問題探討[J].法商研究，1998（4）： 83.

[4]百度百科.采礦權[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/252953.

htm，2012-01-16.

[5]康紀田.礦權負外部性內化[J].探索與爭鳴，2005（5）.

[6]馬克思.馬克思恩格斯全集（一卷）[M].北京：人民出版社，1960，139.

作者簡介：張朝俊（1989-），男，上海人，華東政法大學2011級經濟法學專業碩士研究生，研究方向：金融法。