開(kāi)發(fā)區(qū)“托管現(xiàn)象”

今年是國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)20年，也是許多國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的二十華誕。

20年風(fēng)雨歷程，20年滄桑巨變。開(kāi)發(fā)區(qū)作為先行先試的陣地，已經(jīng)成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“特區(qū)”。

從當(dāng)初荒地一片，到如今區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重鎮(zhèn)；從當(dāng)初摸著石頭過(guò)河的探索，到如今成為發(fā)展的先鋒。如今，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅成為各個(gè)城市的“名片”，更成為各地發(fā)展的“著力點(diǎn)”。開(kāi)發(fā)區(qū)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)描繪出了一幅壯麗的畫(huà)卷。

隨著產(chǎn)業(yè)布局迅速擴(kuò)大，開(kāi)發(fā)區(qū)土地空間開(kāi)始受限。在原有規(guī)劃范圍無(wú)法突破的前提下，“托管”就成為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容的“無(wú)奈”之舉。

所謂開(kāi)發(fā)區(qū)托管，就是通過(guò)上級(jí)政府授權(quán)，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或指定區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限交由開(kāi)發(fā)區(qū)全面托管的一種管理模式。

在經(jīng)濟(jì)總量的榜單上，開(kāi)發(fā)區(qū)們毫不遜色；然而，在促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行使行政管轄權(quán)之間，他們面臨著更多剪不斷、理還亂的體制糾結(jié)。

開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)通常是所在地政府的派出機(jī)構(gòu)，并非一級(jí)政府，但又在行使政府的職能。尤其在“托管”擴(kuò)容之后，受人員編制和管理權(quán)限等因素的制約，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理成了典型的“小馬拉大車”。

開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容之后如何更具活力？“政區(qū)合一”的探索能否成為開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)的通行模式？如何改變“小馬拉大車”的行政難題？

這些問(wèn)題僅靠開(kāi)發(fā)區(qū)自身的努力似乎難以破解。

開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容催生的“托管”

在開(kāi)發(fā)區(qū)行政區(qū)劃難以突破的前提下，托管周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為權(quán)宜之計(jì)。

從6月1日開(kāi)始，沙爾沁鎮(zhèn)黨委書(shū)記李瑞彪和鎮(zhèn)長(zhǎng)弓貴彪的工資，已不再由呼和浩特市土默特左旗（下稱“土左旗”）發(fā)放，改由呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（下稱“呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)”）發(fā)，和書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)的工資關(guān)系一起被轉(zhuǎn)的，還有沙爾沁鎮(zhèn)所有的行政和事業(yè)在編人員。

呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)正式托管沙爾沁鎮(zhèn)，面積202平方公里。

隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的成長(zhǎng)，用地緊張成為制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的主要因素。呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)也不例外。呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)建于1992年，2000年晉升為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，下轄如意工業(yè)園區(qū)（原如意開(kāi)發(fā)區(qū)）、金川工業(yè)園區(qū)（原金川開(kāi)發(fā)區(qū)）。

10年前，呼和浩特市政府東遷至如意河邊，如意開(kāi)發(fā)區(qū)成為城市的核心區(qū)。一時(shí)間，地產(chǎn)項(xiàng)目蜂擁而至，擠占了工業(yè)用地。如意開(kāi)發(fā)區(qū)迫于發(fā)展考慮，在城南40多公里處的土左旗沙爾沁鎮(zhèn)規(guī)劃了21.86平方公里。然而，用地緊張的問(wèn)題仍未得到緩解。位于城市西側(cè)的金川開(kāi)發(fā)區(qū)，也有著相同境遇，由于居民太多，現(xiàn)在已不具備搞工業(yè)的條件。

呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)主任李博宏認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)要發(fā)展，就必須尋找新的空間，這次托管的202平方公里的土地，可以讓開(kāi)發(fā)區(qū)繼續(xù)發(fā)展二三十年。

“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)”，是中國(guó)改革開(kāi)放后所設(shè)立的現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)。“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)”，是依托于智力密集、依靠科技，吸收和借鑒國(guó)外先進(jìn)科技資源、資金和管理手段的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。兩區(qū)皆分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)，統(tǒng)稱“開(kāi)發(fā)區(qū)”。商務(wù)部和科技部網(wǎng)站顯示，自1984年首批14個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)設(shè)立為發(fā)端，截至目前，全國(guó)國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)達(dá)到132個(gè)；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家高新區(qū)數(shù)量達(dá)到105個(gè)。

20多年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)享受著高速發(fā)展帶來(lái)的喜悅，也遭遇了土地空間受限的困惑。由于行政區(qū)劃的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院，行政區(qū)劃又難以突破，地方政府不得不將省級(jí)權(quán)限用到極致。托管，就成為當(dāng)前全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)“解土地之渴”的常用方法。

作為國(guó)家級(jí)高新區(qū)的河北石家莊高新區(qū)，1991年成立時(shí)只有7.8平方公里，1995年與石家莊經(jīng)開(kāi)區(qū)合并后，土地面積擴(kuò)大到17.8平方公里。2009年時(shí)，產(chǎn)業(yè)用地已基本用完。經(jīng)市里決定，石家莊高新區(qū)對(duì)欒城縣的郄馬鎮(zhèn)和裕華區(qū)的宋營(yíng)鎮(zhèn)進(jìn)行“托管”，土地面積達(dá)到75平方公里。

1988年，湖北武漢，一條約10公里長(zhǎng)的街道成為武漢東湖高新區(qū)的雛形。1999—2010年，東湖高新區(qū)經(jīng)過(guò)了6次擴(kuò)容托管。2010年4月，洪山區(qū)和江夏區(qū)正式將部分區(qū)域交給東湖高新區(qū)托管，這個(gè)“中國(guó)光谷”規(guī)劃的開(kāi)發(fā)面積一下子擴(kuò)大到518平方公里。

被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歸屬困惑

管理歸開(kāi)發(fā)區(qū)，部分人事關(guān)系及行政審批權(quán)歸原區(qū)劃地……類似的糾結(jié)比比皆是。

新老“東家”與被托管的村鎮(zhèn)（街）關(guān)系既微妙又充滿矛盾。

以沙爾沁鎮(zhèn)財(cái)政為例，中央財(cái)政下達(dá)農(nóng)村的專項(xiàng)資金，如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等依然通過(guò)土左旗財(cái)政進(jìn)行撥付。鎮(zhèn)里收起來(lái)的保險(xiǎn)資金仍然交給旗里，因?yàn)槠炖镉泻瞎苻k，開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有。

土左旗相關(guān)部門(mén)認(rèn)為，沙爾沁鎮(zhèn)已由開(kāi)發(fā)區(qū)管理，相關(guān)事務(wù)應(yīng)由開(kāi)發(fā)區(qū)處理。但開(kāi)發(fā)區(qū)又不具備這些行政職能。

呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)是政府派出機(jī)構(gòu)，目前下設(shè)7個(gè)局室。實(shí)行托管后，開(kāi)發(fā)區(qū)最先遇到的問(wèn)題是沙爾沁鎮(zhèn)涉農(nóng)項(xiàng)目無(wú)法與之對(duì)接。除了財(cái)政，沙爾沁鎮(zhèn)的選舉、戶籍、衛(wèi)生、養(yǎng)老、民政福利以及農(nóng)田水利等，都無(wú)法通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)正常處理。

“有時(shí)真的不清楚該找誰(shuí)。”沙爾沁鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)弓貴彪顯得很無(wú)奈。

而在其他被托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了新老“東家”之外，還出現(xiàn)了第三方委托管理：人事、財(cái)政、社會(huì)事務(wù)權(quán)在開(kāi)發(fā)區(qū)，人大政協(xié)關(guān)系在行政區(qū)劃地，戶籍卻通過(guò)其他區(qū)進(jìn)行托管。

3年前，石家莊高新區(qū)托管欒城縣的郄馬鎮(zhèn)后，人事、財(cái)政權(quán)歸高新區(qū)，人大、政協(xié)代表委員關(guān)系依然在欒城縣，而2萬(wàn)多農(nóng)民戶籍卻托管到與高新區(qū)鄰近的裕華區(qū)。這些農(nóng)民的住址未變，只是將欒城縣改成裕華區(qū)。

財(cái)權(quán)收至開(kāi)發(fā)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配收入沒(méi)有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此有看法。

“過(guò)去在鎮(zhèn)里征地是按一定比例給鎮(zhèn)里提成的，加上鎮(zhèn)里征收的80%地稅是留在鎮(zhèn)里的，這樣鎮(zhèn)的財(cái)政收入很不錯(cuò)，現(xiàn)在稅收統(tǒng)一由開(kāi)發(fā)區(qū)征收。鎮(zhèn)里就沒(méi)有財(cái)權(quán)，花一分錢(qián)，要申請(qǐng)報(bào)批。”郄馬鎮(zhèn)一位干部說(shuō)。

沒(méi)有托管的時(shí)候，鎮(zhèn)里有經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，可以自行招商引資，土地可以議價(jià)，價(jià)格往往很高。“現(xiàn)在工作任務(wù)完全變了，主要是配合開(kāi)發(fā)區(qū)征地拆遷，做好穩(wěn)定工作。”石家莊高新區(qū)宋營(yíng)鎮(zhèn)一位干部說(shuō)。

開(kāi)發(fā)區(qū)行政“小馬拉大車”

不是一級(jí)政府，卻要承擔(dān)政府的許多職能。人員缺編、機(jī)構(gòu)不全、經(jīng)費(fèi)不足，成了典型的“小馬拉大車”。

全國(guó)各地的開(kāi)發(fā)區(qū)托管已有10多年，隨著托管范圍不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，開(kāi)發(fā)區(qū)的職能已由單一的服務(wù)企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)管理。然而，開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，只是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)已經(jīng)很難承擔(dān)政府職能部門(mén)的重?fù)?dān)。

10月9日，正當(dāng)石家莊高新區(qū)辦公室負(fù)責(zé)人接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)，石家莊市林業(yè)局的同志前來(lái)協(xié)調(diào)綠化的事，他對(duì)此很無(wú)奈。由于高新區(qū)沒(méi)有林業(yè)部門(mén)，只能協(xié)調(diào)到個(gè)人來(lái)做。人未增加，事越來(lái)越多，最后是一個(gè)人要管一大攤事。

以辦公室為例，石家莊高新區(qū)是黨工委和政府辦合二為一，除此之外，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、信訪、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法委、規(guī)劃、人大政協(xié)議案提案的督察工作等都在辦公室，辦公室的工作人員只有20多人。管委會(huì)的社會(huì)發(fā)展局，一個(gè)8人編制的局卻要對(duì)市里林業(yè)、民政、人口與計(jì)生等17個(gè)部門(mén)。

開(kāi)發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置本來(lái)是以服務(wù)企業(yè)為目標(biāo)，如今托管了鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，人手不足，職能部門(mén)不全，已讓開(kāi)發(fā)區(qū)疲于應(yīng)付。

比如每年征兵，工作量很大。石家莊高新區(qū)也有武裝部，兩個(gè)人，由于不是現(xiàn)役，動(dòng)員工作做完后，征兵手續(xù)還要到鄰近的裕華區(qū)去辦理。此外，高新區(qū)沒(méi)有人大、政協(xié)，區(qū)里不少代表委員，只能到其他區(qū)縣去開(kāi)會(huì)。

記者在武漢東湖高新區(qū)采訪時(shí)，該區(qū)宣傳信息中心主任曾玉梅以“托管話題不便談”為由拒絕采訪。但是來(lái)去匆匆的她仍顯示出這是一個(gè)繁忙的機(jī)構(gòu)。

東湖高新區(qū)采取的是大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置，每個(gè)部門(mén)要分管多項(xiàng)職能。宣傳信息中心隸屬于管委會(huì)辦公室。曾玉梅既是宣傳信息中心主任，也是辦公室的副主任，同時(shí)還是管委會(huì)主辦的《今日光谷》雜志的副總編。

對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，托管之后，土地審批權(quán)可謂是新老“東家”最頭疼的難題。

按照法律規(guī)定，項(xiàng)目入駐用地須由一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是派出機(jī)構(gòu)，不具有一級(jí)政府的行政權(quán)力。在呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)，如意新區(qū)在沙爾沁鎮(zhèn)所上項(xiàng)目的土地申請(qǐng)報(bào)批、工程規(guī)劃管理等，都要通過(guò)該鎮(zhèn)隸屬的土左旗國(guó)土局及建設(shè)規(guī)劃局來(lái)進(jìn)行。

然而，要經(jīng)過(guò)這個(gè)環(huán)節(jié)并不容易，10年來(lái)，如意新區(qū)由于每年受土左旗用地指標(biāo)限制，一些工業(yè)項(xiàng)目的土地手續(xù)至今也沒(méi)有批下來(lái)。這樣就影響了項(xiàng)目的落地。

“過(guò)去審批順利的話也得一年。因?yàn)橥恋刂笜?biāo)有限，存在利益之爭(zhēng)，我們擠占旗里的土地指標(biāo)，會(huì)影響他們的發(fā)展。”呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展招商局副局長(zhǎng)張建華說(shuō)。

對(duì)于未來(lái)的土地審批，張建華所有的希望都寄托在經(jīng)開(kāi)區(qū)正在申報(bào)籌建的國(guó)土局上，一旦建成，托管后的土地審批將無(wú)需再通過(guò)土左旗了。

托管模式下的改革探索

“一試就違法、一試就碰線、一試就無(wú)依據(jù)”，托管模式下的行政體制改革難有大突破。

面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)托管中出現(xiàn)的困惑與難題，國(guó)內(nèi)許多地方也進(jìn)行了先行先試，但是遇到了很大的阻力，在涉及到一些具體改革的操作上，基層干部面臨的最大困惑是“一試就違法、一試就碰線、一試就無(wú)依據(jù)”，體制改革創(chuàng)新難有重大突破，有的甚至是半途而廢。

東湖高新區(qū)體制的改革沖動(dòng)，就最終因碰壁而不了了之。

根據(jù)1994年頒布的《武漢東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》（下稱“《條例》”）規(guī)定，武漢市政府設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，代表市政府行使對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一管理的職權(quán)。這些職能主要為經(jīng)濟(jì)管理職能。比如，開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃的制定、高新項(xiàng)目和配套建設(shè)的權(quán)限內(nèi)審批、工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃管理等等，對(duì)于人口、計(jì)生、衛(wèi)生、教育、黨群等社會(huì)管理的職能仍然放在原政府機(jī)構(gòu)。

1988—2010年，東湖高新區(qū)面積從不足30平方公里擴(kuò)大到518平方公里。這比武漢市的武昌區(qū)、江漢區(qū)、漢陽(yáng)區(qū)等幾個(gè)中心城區(qū)面積加起來(lái)還要大。如今，東湖高新區(qū)管委會(huì)已經(jīng)承擔(dān)了除人大和政協(xié)之外的所有政府職能部門(mén)的工作，已經(jīng)相當(dāng)于一個(gè)區(qū)政府。但它又缺少與之相匹配的人員編制與管理經(jīng)費(fèi)，管理起來(lái)很難。

東湖高新區(qū)苦苦尋求突破。2010年8月，《武漢東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例（草案）》（下稱“新條例”）由武漢市政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)。新條例在1994年《條例》基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，其重點(diǎn)是為東湖高新區(qū)解除管理體制和自主創(chuàng)新等方面的束縛。

為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員體制上的問(wèn)題，新條例要求賦予管委會(huì)根據(jù)發(fā)展和管理需要，在核定總量?jī)?nèi)，自行設(shè)置工作和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限。另外，要求明確賦予東湖高新區(qū)管委會(huì)通過(guò)合法形式，將部分公共服務(wù)委托社會(huì)組織辦理的權(quán)限。

然而，兩年過(guò)去，武漢市通過(guò)的新條例并沒(méi)有得到湖北省和國(guó)家的批復(fù)。新條例所提出的改革嘗試，最終擱置。

雖然許多地方為了破解體制壁壘，也在積極探索，但都難有大突破。

呼和浩特經(jīng)開(kāi)區(qū)為了沙爾沁鎮(zhèn)涉農(nóng)問(wèn)題，正在申報(bào)一個(gè)副處級(jí)機(jī)構(gòu)，即呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)村工作部。農(nóng)村工作部的職責(zé)是就涉及到農(nóng)業(yè)的事情行使政府職能，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的報(bào)批也通過(guò)這個(gè)部來(lái)進(jìn)行。農(nóng)村工作部的人員就是沙爾沁鎮(zhèn)的工作人員，一套人馬兩塊牌子，也就是說(shuō)該鎮(zhèn)的干部在農(nóng)村工作部里原地升格。

在北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后金曉哲看來(lái)，這種探索是有益的，但都只是權(quán)宜之計(jì)，不能解決根本問(wèn)題，根本解決必須從體制上破解，在國(guó)家層面必須要出臺(tái)政策。開(kāi)發(fā)區(qū)在中國(guó)已經(jīng)發(fā)展近30年，它的管理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，是該到改革的時(shí)候了。

“政區(qū)合一”的兩種模式

使開(kāi)發(fā)區(qū)成為一級(jí)政府、一個(gè)真正的行政區(qū)，可以化解“托管”模式的困境。

今年是北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)20周年，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)城市功能的增強(qiáng)，兩年前，北京市委作出決定，大興區(qū)委書(shū)記兼任北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工委書(shū)記，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工委副書(shū)記、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主任任大興區(qū)委常委、副書(shū)記。有專家認(rèn)為，高層領(lǐng)導(dǎo)的交叉任職將意味著兩區(qū)下一步行政資源的整合。

目前，在全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)托管的模式中，有兩種：一種是不完全托管模式，村鎮(zhèn)的行政區(qū)劃依然在縣（旗）區(qū)，而被托管者的部分事務(wù)轉(zhuǎn)進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)；一種是完全托管模式，這種模式多為“政區(qū)合一”模式，即行政區(qū)域和開(kāi)發(fā)區(qū)合一，就是一套人馬兩塊牌子，這樣既解決了開(kāi)發(fā)區(qū)的土地?cái)U(kuò)容，也解決了開(kāi)發(fā)區(qū)管理職能的轉(zhuǎn)變。

從各地實(shí)際情況看，目前做得較好的是政區(qū)合一模式，政區(qū)合一模式中又有兩種類型。

一種是政區(qū)合一型，如北京中關(guān)村、山東青島高科技工業(yè)園。在這種模式下，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與當(dāng)?shù)卣患?jí)別，同一套人馬，政府機(jī)構(gòu)是作為一個(gè)完整行政區(qū)域而設(shè)立，管委會(huì)主任是行政區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)，管委會(huì)其他成員既是行政機(jī)關(guān)各部門(mén)的行政人員，又是管委會(huì)的管理人員，接受管委會(huì)和行政區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

另一種是獨(dú)立行政區(qū)型。這種類型的管理模式把開(kāi)發(fā)區(qū)直接作為一個(gè)行政區(qū)，或者把行政區(qū)直接作為開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)管理，如江蘇蘇州高新區(qū)既是產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，又是蘇州市的新城區(qū)，包括4個(gè)功能區(qū)，同時(shí)下轄一個(gè)鎮(zhèn)和一個(gè)街道。其管理機(jī)構(gòu)為新區(qū)管委會(huì)，下設(shè)18個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)新區(qū)的管理和建設(shè)，行使一級(jí)政府的權(quán)力。

這兩種“政區(qū)合一”的開(kāi)發(fā)區(qū)模式，哪一種能真正成為體制創(chuàng)新的“模板”，能真正得到推廣，各地在摸索中，期待著……

（本刊記者朱日嶺對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型方向亟待明確

北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后 金曉哲

用地空間不足是長(zhǎng)期困擾開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的主要問(wèn)題。近年來(lái)，托管越來(lái)越多地成為國(guó)內(nèi)眾多開(kāi)發(fā)區(qū)突破空間制約的一種普遍做法。

傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容所牽涉的開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍與行政區(qū)劃調(diào)整，需要國(guó)務(wù)院及相關(guān)主管部門(mén)的審批，難度大、周期長(zhǎng)。而托管模式在不改變開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍和行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，通過(guò)省市內(nèi)部程序?qū)崿F(xiàn)了開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)土地和社會(huì)資源控制能力的擴(kuò)容。

有學(xué)者認(rèn)為，托管模式已成為當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的方式之一，是破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題、創(chuàng)新管理體制、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和有效途徑。但作為一種探索性體制管理模式，托管模式在以下幾個(gè)方面還需要進(jìn)一步明確：

首先，開(kāi)發(fā)區(qū)特殊的管理模式與政策是否適用于托管區(qū)域。在我國(guó)，開(kāi)發(fā)區(qū)是由政府批準(zhǔn)、在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)行國(guó)家特殊優(yōu)惠政策的指定地域，其管理模式與相關(guān)政策的空間邊界是確定的。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限與政策優(yōu)勢(shì)是否可以突破擴(kuò)大到托管區(qū)域？因此，托管的有效性與合法性就需要進(jìn)一步討論和明確。

第二，在缺少相應(yīng)指導(dǎo)規(guī)范的情況下，托管模式是否會(huì)再次引發(fā)開(kāi)發(fā)區(qū)用地的全面失控。違規(guī)用地一直是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中備受詬病的問(wèn)題。托管模式使開(kāi)發(fā)區(qū)控制用地面積大大增加。以南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，通過(guò)對(duì)4個(gè)街道的托管，開(kāi)發(fā)區(qū)的控制總面積增加了170平方公里、人口增加了14.5萬(wàn)，分別是開(kāi)發(fā)區(qū)建成區(qū)的5.7倍和1.5倍。因此，在政區(qū)合一的托管模式下，如何對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)及托管區(qū)域用地進(jìn)行有效的確定和監(jiān)管就成為一個(gè)重要問(wèn)題。

第三，“政區(qū)合一”的托管模式會(huì)不會(huì)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的膨脹？托管模式下，開(kāi)發(fā)區(qū)由原來(lái)相對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)區(qū)變成了園區(qū)與政區(qū)混合體，管理的地域范圍、人口規(guī)模顯著擴(kuò)大。社會(huì)管理和同上級(jí)對(duì)接的行政管理事務(wù)驟增。而這些因素會(huì)對(duì)以經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能為主的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制提出挑戰(zhàn)，不可避免地帶來(lái)行政機(jī)構(gòu)的人員膨脹。

1984年以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)走過(guò)了近30年的歷程，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展在取得了巨大成就的同時(shí)，也積累了相當(dāng)多的問(wèn)題。在地方政府迫切的發(fā)展沖動(dòng)之下，省市層面關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)有關(guān)政策和權(quán)力空間已經(jīng)不大。托管模式是此背景下地方政府探索的產(chǎn)物，其間存在的模糊性不可能在省市層面獲得厘定，需要從國(guó)家層面給予明確。

隨著WTO過(guò)渡期的結(jié)束、新所得稅法、勞動(dòng)法和工業(yè)用地出讓新政的出臺(tái)，以及全球金融危機(jī)引發(fā)的國(guó)際投資與市場(chǎng)需求的下降，開(kāi)發(fā)區(qū)原來(lái)在政策、土地、勞動(dòng)力和招商等方面的優(yōu)勢(shì)都已經(jīng)終結(jié)或削弱，許多開(kāi)發(fā)區(qū)的功能也從單一的外向型經(jīng)濟(jì)園區(qū)向綜合性的城市功能區(qū)轉(zhuǎn)化。這種功能的轉(zhuǎn)變需要管理體制的改革跟進(jìn)與創(chuàng)新引導(dǎo)。

浦東新區(qū)、濱海新區(qū)的成立為開(kāi)發(fā)區(qū)政區(qū)化發(fā)展拉開(kāi)了序幕。在國(guó)家層面，對(duì)于其他開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制向政區(qū)化轉(zhuǎn)型，應(yīng)提出明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。如果開(kāi)發(fā)區(qū)政區(qū)化發(fā)展是一個(gè)趨勢(shì)的話，那么開(kāi)發(fā)區(qū)托管模式作為政區(qū)化發(fā)展的一種過(guò)渡狀態(tài)，也需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的政策進(jìn)行規(guī)范，對(duì)托管模式的實(shí)行條件、發(fā)展績(jī)效進(jìn)行全面的評(píng)估與考核，在法律和程序上厘清園區(qū)和政區(qū)管理的沖突與模糊問(wèn)題，從而使開(kāi)發(fā)區(qū)的托管，能夠建立在合法、有效、有序的基礎(chǔ)之上。