高校治理研究綜述

摘 要：從上世紀80年代開始，中國高校經(jīng)歷了一系列的變革，這些舉措引發(fā)了學者對高校治理的研究興趣。他們根據(jù)不同的理論學說對我國高校治理進行研究，并結合國外主要是歐美國家的高校治理模式及其重大變革，對我國高校治理存在的問題提出了相關建議。

關鍵詞：高校治理 治理模式 治理結構

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）02-100-02

從上世紀80年代開始，中國高校經(jīng)歷了一系列的變革，這些舉措引發(fā)了學者對高校治理的研究興趣。目前，對我國高校治理的研究還處在初級階段，國內(nèi)相關著作非常少。筆者通過對中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫（CNKI）進行搜索發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)文章都是僅就某一個方面進行研究，全面系統(tǒng)進行分析的文章非常少。在查閱大量文獻資料的基礎上，筆者發(fā)現(xiàn)學界主要研究了高校治理的概念，認識到科學合理的高校治理的重要性，研究了中國高校治理的發(fā)展歷程，在對國外知名大學治理模式進行剖析的基礎上，提出了中國高校治理存在的問題以及解決問題的建議。本文將從下述幾個方面對我國高校治理研究情況進行文獻綜述。

一、關于高校治理概念及發(fā)展歷程的研究

“治理”在引入高等教育領域前，已被其他科學領域所廣泛運用。在我國高校治理和大學治理兩個概念往往通用。趙成認為公共管理學和經(jīng)濟學是高校治理的主要淵源，高校治理的研究主要借鑒于公司治理的研究方法和框架。{1}作為舶來品，“高校治理”的準確內(nèi)涵值得探討。西方學術界也是在近些年才從治理角度研究大學管理問題。美國學者科爾森的《大學和學院的治理》是第一本研究大學治理的著作。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學治理定義為“作決策的結構和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。{2}Robert Birnbaurm認為大學包含行政和教師兩大體系，大學治理的主要作用就是平衡這兩個體系。在我國真正提出“大學治理”的是張維迎教授。2004年張維迎教授在《大學的邏輯》一書中從大學的理念與治理、終身教職的理想與實現(xiàn)、學術自由與學術規(guī)范等方面提出大學的邏輯，指出高校治理的基本問題在于高校治理結構的改革。此后，大學治理成為研究熱點。謝敏、鄭哲認為大學治理是一個動態(tài)概念，它包括過程和結果兩個部分：過程指的是制度安排；結果是為了實現(xiàn)大學目標的理念和目標本身。{3}張佳春、李壽喜、陳月圓認為高校治理是指為了確保高校制定出正確的政策與目標，并在其實施時監(jiān)督其過程，而制定出的評價全體參與者的一種機制。{4}蔡文伯，楊瑞旭認為大學治理是大學組織內(nèi)部管理與外部制度環(huán)境互動的過程，更加突出大學組織內(nèi)、外部行為的關聯(lián)性。大學治理核心是處理好政府與大學、市場與大學、學術共同體與大學之間的關系。{5}丁萬星等人從法理學角度出發(fā)認為高校治理主要分外部和內(nèi)部兩方面的內(nèi)容：外部治理研究的是高校和政府之間的關系；內(nèi)部治理研究的主要是學術權利、行政權力和監(jiān)督權利。{6}

蔡文伯，楊瑞旭對我國現(xiàn)代大學治理歷史進行了回顧：改革開放以前，我國高校完全受政府控制，政府既是舉辦人，也是管理人，市場和社會力量無法介入大學管理，高等教育發(fā)展受到制約。改革開放以后，我國高等教育快速發(fā)展。1985年5月27日中共中央頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，高校擁有更大的辦學自主權，政府的職能不再是高校管理者，而是為高等教育發(fā)展提供政策、法律法規(guī)的服務。此外，將更多權力由中央下放到地方政府，地方辦學積極性顯著提高。1998年頒布了《中華人民共和國高等教育法》，將高等學校的辦學自主權以法律形式確定下來。其中的第30條規(guī)定:“高等學校自批準之日起取得法人資格，高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”2010年國家發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出要“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”，用16個字表達為：依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與。{5}從中可以看出，政府和大學的最終目的都是培養(yǎng)出更多更好的人才，為國家發(fā)展和社會進步貢獻力量。

二、關于國外大學治理模式的研究

研究者們主要對美國、英國、法國、加拿大、新加坡，等國知名高校的管理結構和管理模式進行了描述。曹叔亮從大學分類、大學招生制度、大學管理與運行、高等教育組織及認可制度對美國大學治理進行了分析。根據(jù)辦學特色，美國的高校大致分為三類：第一類是兩年制學院，即社區(qū)學院；第二類是四年制學院，它又分為文理學院或文科學院和獨立的專科學院兩類；第三類是綜合性大學，它們的規(guī)模龐大涵蓋文理、工程與技術、商科、國際問題、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、家政、建筑等多個學科。美國高等院校按錄取標準或政策可分為四類招生政策：開放性的招生政策、“最低限度篩選”的招生政策、有選擇性的招生政策、競爭性的招生政策。通常美國的大學都設有董事會，董事會可以按照自己的方式管理學校，董事會將行政權力交給校長，校長是首席行政長官。美國高等院校教師的職稱分為：教授、副教授、助理教授和講師4級，不同學校各職稱教師分布也不相同。教師的聘任分為非終身聘任和終身聘任兩種方式。一系列非官方資源性聯(lián)合團體如美國高等教育理事會、美國學院聯(lián)合會等對美國教育的發(fā)展方向和教育質(zhì)量有重大影響。{7}

臧日霞分析了英國當前實行的高等教育基金委員會治理模式。20世紀90年代，英國結束了大學撥款委員會模式，改為實行基金委員會模式。英國高等教育基金委員會是英國高校的資助機構，它要求各高校承擔資金開支的績效責任，也對高校的科研和教學等方面有一定程度的影響。各個高校要與各基金委員會簽署財政備忘錄，保證資金按照既定用途使用，同時對高校進行風險評估，確保高校有資金償還能力。基金委員會制定一系列可以量化的指標對高校進行審查和績效問責。英國的高等教育基金委員會通過財政手段對大學進行監(jiān)督和審計，從而保障高等教育教學和科研的質(zhì)量。但這一模式也存在不足之處，那就是使高校無法實現(xiàn)真正意義上的自治。{8}

陳通等人對法國高校的四種典型的治理模式進行比較分析，這四種高校治理模式分別是：校長與行政委員會共同治理、校長盡量少參與大學內(nèi)部治理、行政人員在校長集權下各負其職并團結合作、校長充分平衡教職員工的利益和大學戰(zhàn)略關系。每種治理模式中校長、教務長、院長和代表團里的權力和關系都不盡相同。{9}

王雁對加拿大的大學治理模式進行了分析。加拿大政府不對大學管理進行干預，只負責撥付教育經(jīng)費，大學有高度的自治權，崇尚學術自由。加拿大高等院校一般設有管理董事會和教務會，其中管理董事會擁有行政權力，而教務會則擁有學術性事務的管理權力。王雁認為加拿大的大學治理模式有以下特點：董事會、教務會、校長等之間權責劃分明確且相互制衡；加拿大健全的法律法規(guī)使依法治校得以實現(xiàn)；加拿大高校以學生為本，實行教師民主治校；高度自由的學術氛圍。{10}

此外，郭偉展等人也介紹了美國、英國、澳大利亞、新加坡等國家高校治理情況。

許多國外高校治理的經(jīng)驗非常值得我們學習和借鑒，學者們對國外高校治理模式的研究成果和結論對研究我國高校治理模式、促進我國高校治理的進一步發(fā)展有非常大的借鑒價值。

三、關于目前我國高校治理中存在問題的研究

1.社會力量參與高校治理的程度很低。我國高校與社會的融合度越來越高，這使得高校的利益相關者除了教職工、學生和政府外，還包括社會。這必然會使得社會中間力量在一定程度上參與高校治理。王建華、鐘和平認為受制度、資金和傳統(tǒng)觀念等因素的制約，我國社會組織參與高校治理面臨著缺乏主動性、社會力量的管理權被淡化、社會參與的監(jiān)督—評估—反饋機制不健全和參與力度不夠的困境。{11}

2.高校內(nèi)各種權利不能相互制衡。郭宏通過研究發(fā)現(xiàn)我國的行政權利和學術權利嚴重不平衡，行政權利高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學術決策力受到限制。此外，高校各個院系和教職員工缺乏自主權，教職工代表大會的權利也不能充分發(fā)揮。{12}

3.高校的激勵與約束機制不健全。目前我國高校教育評估體系主要由辦學準入評估、辦學監(jiān)管評估、資源投入評估構成。它是促使我國高校今年快速發(fā)展的因素之一，對辦學方向起到了引導作用，也提高了教職工的工作積極性。但是該評估體系中評估指標的設置仍有待完善。王寰安認為在高校治理改革中國家很難把握好控制與放權的程度，對高校的控制程度過高，會使高校辦學的積極性降低，不能靈活調(diào)整教學和科研工作來及時準確地向社會輸送所需要的人才；若放棄對高校的直接控制，只通過教育評估結果來對高校進行調(diào)控，則可能對高校產(chǎn)生負激勵，同樣不利于高等教育的發(fā)展。{13}

4.高校財務信息披露不充分。郭宏等人通過比較歐美國家和我國的大學治理情況發(fā)現(xiàn)，我國高校的財務信息只上報給教育主管部門和財政部門，而作為高校重要利益相關者的教師、學生和其他相關社會團體對高校的財務信息知之甚少，而美國等一些西方發(fā)達國家的高校財務信息會像上市公司那樣進行披露，以方便公眾進行監(jiān)督。

四、改革、優(yōu)化我國高校治理的建議

1.完善高校治理結構。大多數(shù)學者都認為我國大學治理的關鍵是建立現(xiàn)代大學制度，而重構高校治理結構是建立現(xiàn)代大學制度的基礎。從文獻上來看，學者們從不同的角度探討了高校治理結構，王衛(wèi)星通過分析高校治理結構缺失的原因后，建議從以下幾方面構建高校治理結構：一是多方面進行融資，除了國家財政撥款外，鼓勵民間資本和外資投入到高校中來；二是理順高校的產(chǎn)權結構，阮艷平、畢正華也認為應該通過產(chǎn)權制度改革來建立有效的高校國有資產(chǎn)管理制度；三是借鑒公司治理的研究成果，成立高校董事會，下設學術等委員會，同時聘請校外人員做獨立董事。郭宏等人還建議要設計出學校主要領導的業(yè)績考評指標體系，優(yōu)化激勵—約束機制。吳啟迪等人還建議要強化學術權，實現(xiàn)“教授治學”，平衡學術權和行政權，克服高校行政化傾向。

從法理學角度出發(fā)，丁萬星、方敏等人主張全面落實《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等相關法律規(guī)定，并運用法學相關理論分析了我國高校各種權利的合理配置與制約，一方面應通過立法的形式保障學校的自主辦學的權力，同時也應該規(guī)定學校要對其決策權負法律責任；另一方面，各個高校應該制定出符合本校實際情況的大學章程，在章程中明確賦予董事會、學術委員會、黨代會、職代會等高校相關利益者和團體應有的權力，并在高校的日常運作中嚴格按照章程執(zhí)行。

高校內(nèi)外各利益相關者均應積極參與到高校治理中來，是高校治理結構改革的重要內(nèi)容。劉承波等認為加大社會參與力度，要將政府對學校的管理從微觀層面向宏觀層面調(diào)整，并且政府應吸收教育界以外的人事和團體一同進行決策和管理。此外要借鑒國外經(jīng)驗大力發(fā)展各種教育中介組織，使其中介和協(xié)調(diào)作用得到充分發(fā)揮。同時要加深高校與企業(yè)、行業(yè)部門的合作關系，使雙方資源都能得到充分利用。{14}

2.完善高校內(nèi)部控制。高校治理結構解決了高校所有利益相關者的權力、職責和利益的劃分，是內(nèi)部控制有效進行的基礎，內(nèi)部控制所起的作用是內(nèi)部管理監(jiān)控。韓玲、陳鵬程、熊美欣等人主要從會計和審計的角度進行研究。他們認為，首先要找到高校治理結構與內(nèi)部會計控制的對接點，制定出全面的、切實可行的高校內(nèi)部經(jīng)濟責任制度、財務規(guī)章制度；同時完善財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅收監(jiān)督、銀行監(jiān)督、物價監(jiān)督等外部監(jiān)督體系和內(nèi)部審計體系。熊美欣還特別強調(diào)內(nèi)部審計的重要性，她認為內(nèi)部審計涵蓋了高校內(nèi)部過程審計、戰(zhàn)略審計、風險審計等多方面內(nèi)部職能審計，滲透于高校治理的各個方面，完善的內(nèi)部審計是保證高校治理順利進行的有效工具和手段。科學的內(nèi)部審計需要突破傳統(tǒng)認識，創(chuàng)新審計制度，改進審計方法，加強審計專業(yè)人員的配置。{15}

3.加強文化建設。高校文化是高校的靈魂和血脈，是實現(xiàn)高校職能的動力源泉和精神力量。健康積極的高校文化能對大學治理起到良好的促進作用。賴明谷認為高校文化是高校治理的靈魂。高校文化建設應該以人為本，由“以教學為中心”向“以育人為中心”轉(zhuǎn)變。在推行制度的同時溶入文化氛圍的培養(yǎng)，使強制執(zhí)行制度逐漸變?yōu)樽杂X遵循制度。要將國外高等教育的先進經(jīng)驗與悠久的中華文化結合在一起，培育獨具活力的文化氛圍。郭慶認為在措施方法上，必須將精神文化建設、物質(zhì)文化建設、行為文化建設和制度文化建設貫穿高校辦學治校的各方面和各環(huán)節(jié)。在監(jiān)督檢查上，必須建立健全大學文化考核評價體系和激勵機制，把大學文化建設納入學校發(fā)展戰(zhàn)略，納入干部任期目標和考核體系。{18}

（本文受北京市屬高等學校2011年度人才強教深化計劃“中青年骨干人才培養(yǎng)計劃”項目資助，項目編號PHR201108440。）

注釋：

{1}趙成.大學治理的含義及理論淵源[J].現(xiàn)代教育管理，2009(4):35-38

{2}Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching. Governance of Higher Education: six priority problem[M].NewYork:McGraw-Hill，1973.

{3}謝敏，鄭哲.大學治理六要素模型[J].浙江萬里學院學報，2005(8):138-140

{4}張佳春，李壽喜，陳月圓.國外高校治理結構變革及其啟示[J].財會通訊.2010(1):142-144

{5}蔡文伯，楊瑞旭.我國現(xiàn)代大學治理30年來的回溯與反思[J].石河子大學學報，2008(10):13-15

{6}丁萬星，申靜，王穎.高校治理結構的法理探析[J].河南社會科學，2008(5):134-135

{7}曹叔亮.美國大學治理管窺及對中國的啟示[J].航海教育研究，2005(4):32-34

{8}臧日霞.從高等教育基金委員會看英國高校治理模式的創(chuàng)新[J].比較教育研究，2009(7):77-81

{9}陳通，任明，宮立新.法國大學治理模式及對我國的啟示[J].西安電子科技大學學報，2006(7):81-85

{10}王雁.加拿大大學治理的特點及啟示[J].當代教育科學，2010(1):49-51

{11}王建華，鐘和平.高校治理中社會參與的困境及對策分析[J].大學教育科學，2011(1):49-50

{12}郭宏.試論完善高校治理的內(nèi)部控制建設[J].經(jīng)濟師，2007(11):113-115

{13}王寰安.激勵—約束與高校治理[J].教育評論，2008(4):6-10

{14}劉承波.中國公立高校治理中的社會參與[J].大學教育科學，2008(5):28-32

{15}陳鵬程.高校治理結構與內(nèi)部會計控制的對接點[J].事業(yè)財會，2005(5):25-26

{16}韓玲.高校治理與內(nèi)部會計控制[J].山西財政稅務專科學校學報，2004(2):56-59

{17}熊美欣.論內(nèi)部審計在公立高校治理中的作用[J].教育財會研究，2005(5):39-42

{18}賴明谷.大學治理：從制度維度到文化維度[J].現(xiàn)代大學教育，2005(5):25-28

（作者簡介：高偉，中國礦業(yè)大學（北京），管理學博士生（在讀）；北京工業(yè)職業(yè)技術學院，副教授；主要從事高校教育管理、人力資源管理、財務管理等方面的研究。李靜靜，北京工業(yè)職業(yè)技術學院，助教。北京 100000）

（責編：若佳）