五大國如何行使否決權

吳浩

在2012年2月4日聯合國安理會就敘利亞問題的決議草案表決中，中國和俄羅斯投否決票，決議草案未通過。自2007年來，中國已經4次在安理會行使否決權。

中華人民共和國自1971年恢復在聯合國的合法席位后，在安理會使用否決權一向以慎重著稱：41年來僅有8次，是目前在正式投票中使用否決權次數最少的安理會常任理事國。

被外界關注的是，2007年以來中國4次在安理會行使否決權均與俄羅斯一致行動。1991年以來，俄羅斯有7次行使否決權。而蘇聯時代超過120次。

2011年10月，中國恢復聯合國合法席位40周年之際，外交部部長助理吳海龍曾表示：40年來中國對聯合國事務的參與，深刻反映出中國與世界關系的顯著變化。中國對聯合國事務的參與既深刻地影響了中國自身的發展，也極大地豐富了聯合國的理念和實踐，推動了聯合國的進步。

顯示國際地位和關注核心利益

安理會常任理事國的否決權并不是正式法律用語。根據《聯合國憲章》第27條之規定，通過非程序性事項的決議需要9個安理會理事國的贊成票，其中必須包括全體常任理事國。這樣，常任理事國在安理會表決程序中實際擁有否決權。

安理會常任理事國否決權的提出者是蘇聯，最早可以追溯到1943年10月在莫斯科舉行的蘇、美、英三國外長會議。蘇聯提出否決權的考慮非常簡單：當時社會主義國家處于絕對少數。否決權的絕對化，可以保證新的國際組織不被用來反對蘇聯。

美英并不反對大國擁有否決權，但表示如果這一國家是當事國時，否決權不應生效。1945年6月，美中蘇英四個聯合國發起國就安理會投票程序發表聲明。強調：既然常任理事國負有維護和平與安全的主要責任，它們就不能輕易按照一項其不同意的決議而擔負起行動的義務。法國隨后也加入了這項聲明。這樣，最終形成了“大國一致”這一安理會的基本原則。

由于各種計算標準不一，對安理會使用否決權的統計并不一致。比如，按照中國常駐聯合國代表、特命全權大使凌青的解釋，對聯合國秘書長的投票屬于秘密投票，并不列入正式投票統計。五大國在歷史上約60次否定聯合國秘書長候選人。美國最多，超過20次。其次是中國，19次。

在所謂“正式投票”中，蘇聯及俄羅斯已經行使否決權近130次、美國超過80次、英國超過30次、法國超過20次。中華人民共和國8次。

1946年2月，安理會第一次出現了否決權。蘇聯否決了一項關于英法從黎巴嫩、敘利亞撤軍的決議。此后20年里，蘇聯就行使了超過100次否決權。同期安理會出現不到120次行使否決權。

1946至1959年間，蘇聯50次使用否決權阻止新會員國加入，一度制造了“接納會員國僵局”。不過，蘇聯代表缺席了1950年6月25日關于向朝鮮半島派遣“聯合國軍”的表決，導致這一擴大朝鮮戰爭的決議草案得以通過。

1970年3月17日，美國在安理會首次行使否決權。它在此后10年間行使12次，數量最多，甚至6次否決新會員國加入。而蘇聯同期僅有7次。

這反映了20世紀60年代之后發展中國家興起，美國已無法在聯合國獲得多數優勢。于是像過去的蘇聯一樣用否決權來實現影響。美國至今行使的否決權，約有一半與以色列有關。

如何行使否決權，顯示了常任理事國的國際地位和關注的核心利益問題。

總體而言，冷戰結束后，在國際形勢趨向平穩的情況下，各常任理事國使用否決權次數減少。此外，蘇聯解體后，俄羅斯對于使用否決權也非常慎重。

它在90年代有兩次正式行使否決權：1993年、1994年分別否決過關于聯合國駐塞浦路斯維和部隊費用分攤、制裁南斯拉夫的決議草案。2004年，俄羅斯對終止聯合國駐塞浦路斯維和部隊投了反對票。加之2007年后的4次，共有7次。

再比如1990年8月伊拉克入侵科威特后的200多天里，安理會在美國主導下針對海灣問題進行了12次表決，沒有一次被否決。這深刻反映了“單極”格局下的國際形勢和力量對比。

自1946年以來常任理事國行使否決權的決議草案中，針對“和平解決地區爭端和國內沖突”的最多，其次是會員國加入、裁軍。

中國的核心利益

1972年，即中華人民共和國恢復在聯合國的合法席位之后，曾連續兩次行使否決權。

在第三次印巴戰爭中，印度入侵東巴基斯坦并支持在那里建立“孟加拉人民共和國”。1972年8月，印度、蘇聯等國提出孟加拉國加入聯合國的決議草案，中國投票反對。

據時任中國常駐聯合國代表、特命全權大使黃華回憶，中國投反對票主要是反對肢解巴基斯坦。

1974年2月，巴基斯坦承認孟加拉國。當年6月，孟加拉國得以加入聯合國，中國未反對。次年10月，中國、孟加拉建交。

此外在1972年9月，英法提出針對中東問題的修正案。中國根據支持阿拉伯國家的一貫立場，投反對票。這也是中國、蘇聯第一次同時使用否決權。

1971年11月11日，

美國華僑來到紐約肯尼迪國際機場，迎接出席第2 6屆聯大全體會議的中國代表團

1971年11月15日，

恢復聯合國合法席位后的中國代表團首次出席第2 6屆聯大全體會議，受到各國記者的“包圍”

1997年、1999年，中國連續兩次行使否決權，均針對與中國臺灣“建交”國家：否決向危地馬拉派駐155名聯合國軍事觀察員核查危停火的決議草案、否決安理會關于同意聯合國駐馬其頓預防性部署部隊延期的決議草案。

當時，危地馬拉政府連續4年在聯大活動力圖使中國臺灣加入聯合國。

時任中國常駐聯合國代表、特命全權大使秦華孫在投票后發言指出，危地馬拉當局不能一方面要求中國在安理會與其合作，另一方面又做出有損中國主權和領土完整的事，一個國家的和平進程不能以損害另一國家的主權領土完整為代價。

馬其頓政府在1993年10月與中國建交后，于1999年2月正式批準與中國臺灣的“建交公報”。當時中國臺灣當局許諾，只要馬其頓與臺灣“建交”，會立即援助馬其頓政府3億美元，另外還將在馬建工業園，長期投資達到10億美元。

2001年6月18日，馬其頓與中國臺灣“斷交”，中馬兩國恢復大使級外交關系。到這時，中國臺灣向馬其頓的直接投資只有2000萬美元，另有約1. 5億美元貸款和技術支援。

而在1981年選舉聯合國秘書長時，中國曾16次投反對票，否決前任聯合國秘書長連任。加之70年代3次否決聯合國秘書長候選人，一共達到19次。

如果不計算這些針對聯合國秘書長選舉的否決，自1971年到2007年的36年間，中國共4次行使否決權。

中國態度

2007年1月12日，中國就緬甸局勢相關決議投反對票。從那時到現在的5年間中國4次行使否決權，且全部與俄羅斯一致行動。2011年底，俄羅斯駐華大使拉佐夫也曾對《望東方周刊》表示，兩國正在越來越多的發出共同聲音。

這個決議草案當時在安理會獲得9票贊成、3票反對和3票棄權。投反對票還有安理會理事國南非。印度尼西亞、卡塔爾和剛果共和國棄權。

在美國起草的決議草案里，指責緬甸存在人權、艾滋病、毒品等問題，稱這些問題對地區安全造成威脅，并要求緬甸政府盡快改善國內狀況，否則將面臨更大的壓力和后果。

中國常駐聯合國代表、特命全權大使王光亞在表決前的解釋性發言中說，緬甸所有直接鄰國、東盟成員和絕大多數亞太國家無一認為緬甸局勢對地區和平與安全構成威脅。

安理會強行介入并試圖采取行動，不僅逾越安理會職責，而且無助于其他聯合國機構進行正常討論，更不利于秘書長繼續開展斡旋活動。

此前在2007年1月11日舉行的東盟外長會議曾重申，緬甸沒有構成對國際和平與安全的威脅。

王光亞強調，緬甸問題本質上仍是一國內政，世界上許多國家同樣存在類似問題。“如果因為緬甸在上述領域存在這樣或那樣的問題，就要人為地視之為對地區安全造成現實或潛在威脅，需要列入安理會議程并通過決議，那么聯合國其他191個成員國可能都需要在安理會接受審議。這樣做顯然不合邏輯，也有悖常理。”

這也是1972年以來，蘇聯及俄羅斯第一次與中國一致行使否決權，也是最近20年來安理會首次出現兩個常任理事國同時行使否決權的情形。

俄羅斯常駐聯合國代表丘爾金在發言中表示，就緬甸問題做出決議超出了安理會的職權范圍。

根據聯合國網站，緬甸常駐聯合國代表覺丁瑞在決議被否決后向俄羅斯、中國和南非表示感謝。他說，這一決議草案如獲通過，將會開創一個危險的先例，超越聯合國憲章賦予安理會的權限，從而使安理會的權威性和合法性受到損害。

美國常駐聯合國代理代表沃爾夫則說，盡管成員國對是否應由安理會來解決緬甸問題存有不同看法，但在促使緬甸出現迅速而切實變化的必要性上沒有分歧。

2008年7月11日，安理會對美國提出的制裁津巴布韋的決議草案進行了表決。俄羅斯和中國投了否決票。當時，還有3個國家在表決時投了反對票，印度尼西亞投棄權票。

這份美國起草的決議草案，要求對津巴布韋實施有針對性的制裁，包括對84歲的津巴布韋總統穆加貝及其他12人實施旅行禁令和財產凍結等。

1980年津巴布韋獨立以來，穆加貝及其領導的“非洲民族聯盟愛國陣線”一直執政。國際社會指責其土地改革不當、經濟管理不善、人權記錄惡劣等問題。2008年該國大選引發騷亂，反對黨領導人赴外國使館避難，暴力沖突導致數百人喪生。

王光亞當時表示，對立雙方正在進行談判與對話，此時實施制裁將導致局勢進一步惡化，不利于解決危機。俄羅斯常駐聯合國代表也強調，制裁將會導致南非等國正在進行的調解努力失敗。

最終，津巴布韋建立了聯合政府，并在2009年實現了21世紀的第一次經濟增長，通貨膨脹也開始下降。穆加貝仍然擔任總統。

2011年10月以及2012年2月，中俄兩次就敘利亞相關決議草案投反對票。

根據聯合國網站信息，2月4日表決后俄羅斯常駐聯合國代表丘爾金表示，這份決議草案未能充分反映敘利亞當前的狀況，向敘利亞各方發出的信號并不均衡。

俄羅斯提出，應當要求敘利亞反對派遠離實施暴力行為的極端團體，呼吁敘利亞政府及所有相關方利用適當機會施加影響，制止這些團體的暴力行為，但草案的共同提案國沒有考慮納入這樣的措辭。

俄羅斯還提議，在要求敘利亞軍隊撤出城市的同時，要求武裝團體停止襲擊國家機構和居民區，這一提議也未被采納。此外，俄羅斯提出在阿盟的協調作用方面應展示出靈活性以便增加敘利亞人主導的政治進程成功機會的要求也沒有得到支持。

雖然各國對安理會常任理國否決權持有不同態度，但這一機制短期內不會發生太大變化。

《聯合國憲章》第108至110條還規定：常任理事國享有對于憲章的生效以及憲章生效后的修正案的生效，也享有否決權。也就是說，常任理事國可以否決對《聯合國憲章》本身的修改。這其實是對第27條的保障條款。