我國保障性住房建設(shè)中的融資問題研究

姜亞青 楊明

摘要：隨著我國保障性住房建設(shè)力度的加大，建設(shè)資金的問題也越發(fā)凸顯。本文首先通過分析我國保障性住房建設(shè)的資金來源及融資渠道，概括了現(xiàn)階段保障性住房融資的特點，進一步提出了其存在的不足。接著，對新加坡、德國、美國等國家的保障性住房建設(shè)融資經(jīng)驗進行了介紹，并在融資經(jīng)驗借鑒基礎(chǔ)上，針對目前我國保障性住房建設(shè)的融資困境，給出了相應的對策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房；融資；現(xiàn)狀和問題

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）03-0-02

一、引言

近年來，我國住房保障體系建設(shè)的步子越邁越大，并實現(xiàn)了從以經(jīng)濟適用房為主體到以廉租房、公共租賃房為主體的過渡。按照計劃，“十二五”時期，我國將建設(shè)3600萬套保障性住房，使保障性住房覆蓋率達到20%左右。2012年全國保障房開工數(shù)量的減少折射出保障房建設(shè)更趨于理性，但仍然顯示出現(xiàn)有的保障性住房建設(shè)所面臨一大現(xiàn)實挑戰(zhàn)——資金問題。目前保障性住房建設(shè)的巨額資金需求已讓市縣兩級財力難以招架(包括四川、廣東、甘肅等省份多市先后遭遇資金困境)。隨著新一起建設(shè)指標的下達，各地將面臨更加嚴重的資金壓力。

二、我國保障性住房建設(shè)的融資現(xiàn)狀

1.我國保障性住房建設(shè)的資金來源及融資渠道

(1)政府財政預算

保障性安居工程建設(shè)資金中的財政預算安排是指各級政府財政預算安排用于保障性安居工程的資金數(shù)額，主要包括以下內(nèi)容：

①公共預算安排資金，指各級政府公共預算安排用于保障性安居工程的資金數(shù)額，包括中央補助、省級補助、市縣公共預算和地方政府債券安排資金。

②政府性基金預算安排資金，指地方政府性基金預算安排用于保障性安居工程的資金數(shù)額，包括土地出讓收益和住房公積金增值收益。

2011年，完成保障性住房建設(shè)任務的1.3萬億當中，來自中央財政的補助資金為1526億元，地方財政則承擔5000億政府財政支出的余下部分。

(2)社會融資

社會融資主要包括住房公積金貸款、銀行開發(fā)貸款、非銀行金融機構(gòu)融資。

①住房公積金貸款，指城市住房公積金管理部門委托商業(yè)銀行利用住房公積金結(jié)余資金，向借款人發(fā)放的專項用于保障性住房建設(shè)的貸款。

②銀行開發(fā)貸款，指開發(fā)建設(shè)單位與銀行簽訂貸款合同，籌集的可用于保障性安居工程的資金額度，不包括銀行的授信額度和融資意向協(xié)議額度。目前，銀行主要通過政策性貸款、銀團貸款等方式，向各地保障性住房建設(shè)機構(gòu)提供中長期貸款。可以預見的是銀行業(yè)今年將在去年1751億的基礎(chǔ)上持續(xù)加大對保障性住房的信貸支持力度。

③其他非銀行金融機構(gòu)融資，指地方政府或投融資平臺通過社保基金、保險基金、房地產(chǎn)信托基金等籌集的資金。

(3)企業(yè)、個人自籌

包括房地產(chǎn)企業(yè)自籌資金、工礦企業(yè)自籌資金、棚戶區(qū)居民個人出資等。開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的企業(yè)及學校、其他類大型用人企業(yè)可以通過企業(yè)自籌資金參與興建公共租賃房，解決企業(yè)員工的住房問題，而棚戶區(qū)居民也可以以個人身份出資參與棚戶區(qū)的改造，改善自身住房條件。

(4)其他渠道安排資金

指除各級政府財政預算、社會融資渠道、企業(yè)個人籌集以外，通過其他渠道安排用于保障安居工程建設(shè)的資金。

2.我國保障性住房建設(shè)融資的特點

保障性住房建設(shè)不同于一般的商品房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障性住房建設(shè)具有政策性、長期性、規(guī)模大等特點。與之相適應，保障性住房建設(shè)融資具有以下特點：

(1)政府起主導作用

作為準公共產(chǎn)品，保障性住房的外部性決定了其私人融資的不足性，政府作為公眾的代表，為增加社會福利，必須要在保障性住房領(lǐng)域發(fā)揮其主導作用。政府在我國的保障性住房建設(shè)融資中一直起著主導性的作用。2011年，我國保障性住房建設(shè)投資的1.3萬億中，除去政府財政支出的5000億，余下的大部分也是依靠地方政府設(shè)立的投融資平臺所籌集的資金和在政府擔保下的企業(yè)融資。

(2)融資規(guī)模大

十二五期間，我國將建設(shè)3600萬套保障性住房，累計資金需求將超過5萬億。這相當于我國2011年全年一半的財政收入。面對如此大的資金壓力，政府財政支付只能解決不到一半的資金需求，剩余資金還必須通過多元化的融資渠道來籌集。

(3)收益率低，回報期長

盡管保障性住房投資增速明顯，但來自商業(yè)銀行的貸款不足二成。造成目前這種狀況的一個主要原因就是保障性住房尤其是公租房和廉租房的“低收益”和“回報期長”。目前保障性住房項目從銀行融資一般以基準利率居多，最高上浮10%；而且融資期限以15年到20年居多。國家開發(fā)銀行和建設(shè)銀行北京分行為北京北京市保障性住房建設(shè)投資中心提供的長期貸款分別達到了30年和15年。

(4)參建單位帶資建設(shè)

目前多個主要城市的保障性住房是由依靠地方政府設(shè)立的保障性住房建設(shè)公司作為建設(shè)單位建設(shè)，在實際操作中，各地保障性住房建設(shè)公司往往委托當?shù)氐拈_發(fā)商及城建單位進行建設(shè)施工，雙方就代建的利潤進行協(xié)商。從參建企業(yè)的盈利模式來看，保障性住房建設(shè)帶給代建單位的利潤不受各類保障性住房性質(zhì)不同的影響。但無一例外的就是，參建單位都是帶資建設(shè)，或依靠企業(yè)自身資金，或從銀行貸款。

3.我國保障性住房建設(shè)融資中存在的不足

(1)融資制度頂層設(shè)計不足

從整體來看，我國保障房建設(shè)的融資是一盤散沙，究其緣由，主要是近階段我國“大躍進”似的保障性住房建設(shè)來的越快越猛，保障性住房的建設(shè)融資缺乏具有整體規(guī)劃和可持續(xù)性的籌資制度。如何在制度安排上為保障性住房建設(shè)提供源源不斷的資金流，從源頭上化解積弊，這是我國保障性住房建設(shè)融資的頂層設(shè)計方面需要做的改善。

(2)房地產(chǎn)金融工具缺失

目前我國保障性住房的建設(shè)資金大部分來源于財政資金、銀行貸款、保險和社保基金，缺乏利用市場機制發(fā)展的房地產(chǎn)投資信托基金等金融工具。相對于國外發(fā)達的金融市場上成熟的房地產(chǎn)金融產(chǎn)品，我國的房地產(chǎn)金融尚處于探索嘗試階段。

(3)融資缺乏穩(wěn)定性

在現(xiàn)有的各種融資渠道中，由于近年來我國各地財政收入保持平穩(wěn)較快增長，因此政府財政支出在一定期限內(nèi)仍可視為穩(wěn)定持續(xù)的資金來源；但社會融資和企業(yè)、個人籌資可能由于經(jīng)濟環(huán)境和宏觀調(diào)控政策的變化而受到影響，給保障性住房的建設(shè)融資帶來不穩(wěn)定性。

(4)融資風險高

我國大規(guī)模保障性住房的建設(shè)給地方政府帶來了巨大的資金壓力，為解決資金缺口，目前全國各地多處城市都組織發(fā)行了政府債券。這一做法屬于地方政府籌集保障性住房建設(shè)資金的一種積極嘗試，也是對依賴土地財政的一種緩解方法。地方債務融資本質(zhì)上是以政府信用為擔保，但地方政府為了籌集更多的建設(shè)資金，可能會超過其財政收入承擔水平過度發(fā)債，從而帶來信用風險。此外，利用住房公積金和社保基金進行的社會融資現(xiàn)在仍然面臨著一定的法律風險。

三、保障性住房建設(shè)融資的國際經(jīng)驗借鑒

1.以新加坡為代表的中央公積金制度

新加坡中央公積金是一種社會公益性強制儲蓄。凡是在新加坡有薪金收入的人，都必須與雇主一起將其月薪的一定比例繳存于中央公積金局。公積金不僅能用于醫(yī)療與養(yǎng)老，還可以作為公共住房建設(shè)投資和住房消費信貸的主要資金來源。

中央公積金對公共住宅建設(shè)的支持是通過建屋發(fā)展局實現(xiàn)的，表現(xiàn)為兩種形式：一種是中央公積金管理局購買政府發(fā)行的有價證券和國有投資公司發(fā)行的債券，另一種是向出現(xiàn)資金缺口的住宅建設(shè)承包商發(fā)放利率較低的住房建設(shè)貸款。通過第一種形式，中央公積金管理局將龐大的公積金轉(zhuǎn)由政府和國有投資公司持有，這些資金主要以政府撥款和貸款的形式為公共住宅建設(shè)及建屋發(fā)展局運行提供資金與補貼。第二種形式是指中央公積金管理局向住宅建設(shè)承包商提供還款期30年的出租用公共住宅建設(shè)貸款和還款期10年的出售用公共住宅建設(shè)貸款。

2.以德國為代表的住房儲蓄制度

德國居民自有產(chǎn)權(quán)住房的實現(xiàn)與住房儲蓄制度密切相關(guān)，住房儲蓄制度是為實現(xiàn)購建房籌資而形成的互助合作融資體系。住房儲蓄制度具有先存后貸(儲戶賬戶里的金額達到儲貸金額的一定比例后才可獲得貸款權(quán))、利率固定(存貸款利率不受資本市場和通貨膨脹等因素影響)、存一貸一(總的貸款額與存款額之比為2:1)、專款專用(住房儲蓄銀行吸納的資金和儲戶的還款必須用于住房支出)等特點。德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協(xié)會、私人建筑協(xié)會和公營建筑協(xié)會都是住房儲蓄體系的組成部分，都可以吸收個人存款、為個人買房、建房發(fā)放貸款。

3.以美國為代表的政府支持下的信貸援助模式

美國公共住房的建設(shè)發(fā)展總與政府提供的信貸優(yōu)惠政策密不可分。

(1)政府財政補貼

聯(lián)邦政府的財政補貼大多是通過住房與城市發(fā)展部(HUD)來實現(xiàn)。HUD 通過撥款、發(fā)放住房津貼等方式對地方政府給予財政支持，或者向建設(shè)安居工程的機構(gòu)提供資金和融資服務支持以保障各地安居工程項目的運作。

(2)信貸支持政策

政府鼓勵私營金融機構(gòu)按照比市場水平低的利率向租賃性住宅項目提供貸款，而抵押權(quán)卻可以按照正常的市場行情出售給聯(lián)邦全國抵押協(xié)會，其間差額由聯(lián)邦政府補貼。此外，聯(lián)邦政府還制定了建設(shè)資金融資擔保和租金補償計劃，由聯(lián)邦住房局(FHA)對私營機構(gòu)參與保障房建設(shè)的貸款進行擔保。而在鼓勵私人資本注入公共住房建設(shè)方面，低收入家庭住房稅收信用計劃(LIHTC)則發(fā)揮了重要作用。在該計劃下，如果私人投資者將住房提供給低收入住戶居住至少15年，投資者就可以獲得連續(xù)10年的稅收補貼，補貼的數(shù)額取決于項目的花費、地理位置和項目中低收入住戶的比例。

四、完善我國保障性住房建設(shè)融資體系的建議

1.加大銀行信貸支持力度

明確商業(yè)銀行保障性住房信貸規(guī)模，制定優(yōu)惠的貸款利率。在商業(yè)銀行業(yè)務中明確一定比例的信貸額度專項用于保障性住房建設(shè)，并制定相應的專項優(yōu)惠利率，優(yōu)惠利率與市場利率的差額由財政支付。

2.設(shè)立保障性住房信托基金

由地方政府設(shè)立保障性住房信托基金，將涉及房地產(chǎn)交易的稅收與費用、保障性住房的租金和銷售收入、附屬商業(yè)設(shè)施的租金收入等作為信托基金的資金來源。政府代表、銀行、房地產(chǎn)開發(fā)商、保障對象和咨詢中介等組成董事會指導基金運營，選擇投資項目。

3.建立多層次的約束體系，加強對募集資金使用的監(jiān)管

保障性住房關(guān)系到各方利益，僅依靠政府管理難免會出現(xiàn)權(quán)力尋租、違規(guī)操作等腐敗現(xiàn)象。因此，需要建立包含保障房投資人、使用人、審計機構(gòu)、會計事務所等中介機構(gòu)和媒體、公眾等多方面的約束監(jiān)督體系，對保障房債券融資及募集資金使用進行多角度、全過程的監(jiān)管，保證募集資金專項用于保障性住房建設(shè)。

五、結(jié)論

保障性住房的大規(guī)模建設(shè)對解決我國中低收入群體住房問題具有重要作用。現(xiàn)階段的保障性住房建設(shè)存在的一個主要問題就是缺乏建設(shè)資金，而隨著保障房建設(shè)進度的日益加快，資金不足問題的將嚴重阻礙我國住房保障目標的實現(xiàn)。目前我國保障性住房的建設(shè)資金籌措渠道主要包括政府財政預算、社會融資、企業(yè)和個人自籌及其他渠道安排資金。我國保障性住房建設(shè)融資具有政府主導、融資規(guī)模大、低收益且回報期長、參建單位帶資建設(shè)等特點，也存在著保障性住房建設(shè)融資缺乏頂層設(shè)計、房地產(chǎn)金融工具缺失、融資不穩(wěn)定、融資風險高等不足。本文借鑒了新加坡、德國、美國等國家的保障性住房建設(shè)融資經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上提出了完善我國保障性住房建設(shè)融資體系的建議，以期能對解決我國保障性住房建設(shè)融資困境有所幫助，進一步推動保障性住房的建設(shè)。

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